บทความโดย  รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, จากท่าพระจันทร์ถึงสนามหลวงผู้จัดการออนไลน์  วันพุธที่ 7 เมษายน พ.ศ. 2547

กระบวนการเจรจาการค้าระหว่างประเทศของไทยแตกต่างจากสหรัฐอเมริกาโดยชัดเจน ในประเด็นธรรมาภิบาล (Good Governance)

สำนักผู้แทนการค้าแห่งสหรัฐอเมริกา (The United States Trade Representative : USTR) เป็นหน่วยงานที่มีหน้าที่รับผิดชอบในการเจรจาการค้าระหว่างประเทศโดยตรง ในขณะที่ผู้แทนการค้าแห่งประเทศไทย เป็นตำแหน่งสำหรับการให้รางวัลทางการเมือง หามีหน้าที่ที่ชัดเจนและบทบาทอันสามารถอวดอ้างได้ไม่ ในโต๊ะการเจรจรการค้าระหว่างประเทศ ประเทศคู่เจรจาของไทย อาจจะไม่เคยรับรู้ว่า มีตำแหน่งผู้แทนการค้าแห่งประเทศไทย

การไม่กำหนดหน้าที่ความรับผิดชอบให้ชัดเจน (Responsibility Assignment) สร้างปัญหาในการบริหารนโยบายเศรษฐกิจระหว่างประเทศ แม้จะมีกรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ ในสังกัดกระทรวงพาณิชย์ ซึ่งน่าจะมีหน้าที่หลักในการเจรจาการค้าระหว่างประเทศ แต่เมื่อถึงคราวกำหนดคณะผู้แทนไทยในการเจรจาการค้า พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร กลับเลือกกระทรวงการต่างประเทศเป็นผู้นำในการเจรจาการค้าทวิภาคีกับสหรัฐอเมริกา ปฏิบัติการเช่นนี้ย่อมสร้างความขัดแย้งและความขุ่นข้องหมองใจระหว่างกระทรวงการต่างประเทศกับกระทรวงพาณิชย์ (โดยเฉพาะอย่างยิ่งกรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ) โดยไม่จำเป็น นอกจากนี้ ยังก่อสภาวะความไม่แน่นอนในระบบราชการอย่างน้อยที่สุด ผู้คนในกรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศมิอาจแน่ใจได้ว่า จะมีหน้าที่หลักในการเจรจาการค้าระหว่างประเทศต่อไปอีกหรือไม่

USTR มีหน้าที่ความรับผิดชอบโดยชัดเจนในการเจรจาการค้าระหว่างประเทศ โดยที่ไม่มีหน่วยงานอื่นใดมาแย่งหน้าที่ความรับผิดชอบนี้ ก่อนเริ่มต้นกระบวนการเจรจา USTR ต้องจัดทำกรอบการเจรจาเพื่อขอความเห็นชอบจากรัฐสภาแห่งสหรัฐอเมริกา USTR จะเริ่มต้นกระบวนการเจรจาได้ ก็ต่อเมื่อรัฐสภาให้ความเห็นชอบกรอบการเจรจาแล้ว

ในระหว่างที่รัฐสภาพิจารณากรอบการเจรจา กลุ่มผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจและภาคประชาชนสามารถมีส่วนร่วมในการให้ความเห็น ข้อเสนอแนะรวมตลอดจนการสร้างแรงกดดัน ทั้งต่อรัฐสภาและ USTR เพื่อให้การเจรจาเป็นไปในแนวทางที่ต้องการ ดังนี้ จะเห็นได้ว่า กระบวนการเจรจาการค้าระหว่างประเทศของสหรัฐอเมริกา นอกจากจะเป็นกระบวนการที่โปร่งใสแล้ว ยังเป็นกระบวนการที่ประชาชนมีส่วนร่วมอีกด้วย

เมื่อการทำข้อตกลงการค้าระหว่างประเทศบรรลุผลแล้ว รัฐบาลอเมริกันต้องนำข้อตกลงของสัตยาบันจากรัฐสภา ในการลงมติให้สัตยาบันร่างข้อตกลงดังกล่าว US Trade Promotion Authority Act of 2002 อนุญาตให้ใช้เส้นทางการเจรจาวิถีด่วน (Fast Track Negotiation) กล่าวคือ สมาชิกรัฐสภาลงมติ Yes หรือ No โดยไม่มีการแก้ไขหรือเพิ่มเติมรายละเอียดใดๆ ของข้อตกลง

การที่ USTR ต้องเสนอกรอบการเจรจา เพื่อขอความเห็นชอบจากรัฐสภาก็ดี และการที่รัฐบาลต้องนำร่างสัญญาการค้าระหว่างประเทศ เพื่อขอสัตยาบันจากรัฐสภาก็ดี สะท้อนให้เห็นหลักการสำคัญว่า การเจรจาการค้าระหว่างประเทศต้องมีความรับผิด (Accountability) ทั้ง USTR และรัฐบาลต้องรับผิดต่อรัฐสภา ซึ่งก็คือ การรับผิดต่อประชาชนโดยอ้อม

กระบวนการเจรจาการค้าระหว่างประเทศของไทยแตกต่างจากสหรัฐอเมริกาที่ไร้ธรรมาภิบาล กล่าวคือ ไม่มีความโปร่งใส ประชาชนไม่มีส่วนร่วม ไม่มีความรับผิด และไม่มีการถ่วงดุลระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ

กระบวนการเจรจาการค้าระหว่างประเทศของไทย เป็นกระบวนการที่ปราศจากความโปร่งใส อย่างน้อย 5 ประการ กล่าวคือ

ประการแรก ไม่มีหลักเกณฑ์ที่โปร่งใสในการเลือกประเทศคู่สัญญา นายกรัฐมนตรีเป็นผู้เอานิ้วจิ้มว่าจะทำข้อตกลงการค้าเสรีกับประเทศใด โดยไม่มีคำอธิบายที่ชัดเจนว่า เหตุใดจึงเลือกทำข้อตกลงการค้าเสรีกับประเทศหนึ่ง แต่ไม่ทำกับอีกประเทศหนึ่ง

ประการที่สอง ไม่มีความโปร่งใสเกี่ยวกับประเด็นการเจรจา ซึ่งรับรู้เฉพาะผู้นำรัฐบาล และคณะผู้แทนการเจรจา

ประการที่สาม ไม่มีความโปร่งใสเกี่ยวกับจุดยืนในการเจรจาในประเด็นต่างๆ ในหลายต่อหลายกรณี คณะผู้แทนไทยมิได้มีจุดยืนที่ชัดเจนในการเจรจา เพราะไม่มีชุดความรู้ที่จะกำหนดจุดยืนดังกล่าวได้ ในกรณีที่มีจุดยืนในการเจรจา ก็มิได้ประกาศให้สาธารณชนได้รับทราบ ดังนั้น ประชาชนคนไทยมิอาจเตรียมปรับตัวได้ เพราะมิได้รับทราบว่าจุดยืนในการเจรจาของคณะผู้แทนไทยกระทบต่อชะตากรรมทางเศรษฐกิจอย่างไรบ้าง

ประการที่สี่ ไม่มีความโปร่งใสเกี่ยวกับกระบวนการยื่นหมูยื่นแมว ในการเจรจาการค้าระหว่างประเทศ ไม่มีความโปร่งใสว่า รัฐบาลสละอุตสาหกรรมหรือภาคเศรษฐกิจใด เพื่อให้ได้ประโยชน์จากการเข้าถึงตลาดอุตสาหกรรมหรือภาคเศรษฐกิจใด ในเมื่อผู้นำรัฐบาลและบุคคลที่ชิดใกล้รัฐบาลจำนวนมากมีผลประโยชน์ทับซ้อนทางธุรกิจ ประชาสังคมไทยจึงมีสิทธิที่จะตั้งข้อกังขาว่า กระบวนการยื่นหมูยื่นแมวในการเจรจาการค้าระหว่างประเทศ เกื้อประโยชน์ทางธุรกิจของผู้นำรัฐบาล และบุคคลที่ชิดใกล้รัฐบาลหรือไม่

ประการที่ห้า ไม่มีความโปร่งใสว่า ใครได้ประโยชน์ ใครเสียประโยชน์ และใครรับภาระอันเกิดจากผลการเจรจา ความไม่โปร่งใสดังกล่าวนี้ ด้านหนึ่งทำให้ประชาชนมิอาจกำหนดจุดยืนได้ว่า สมควรสนับสนุนข้อตกลงการค้าระหว่างประเทศดังกล่าวหรือไม่ อีกด้านหนึ่ง ทำให้มิอาจวิเคราะห์ผลกระทบอันเกิดจากการทำข้อตกลงดังกล่าวได้

กระบวนการเจรจาการค้าระหว่างประเทศของไทยขาดการมีส่วนร่วมของประชาชน อย่างน้อย 3 ประการ กล่าวคือ

ประการแรก ประชาชนไม่มีส่วนร่วมในการแสดงความเห็นเกี่ยวกับหลักเกณฑ์การเลือกประเทศคู่เจรจา ประเด็นในการเจรจาและจุดยืนในการเจรจาประเด็นต่างๆ

ประการที่สอง ประชาชนที่ได้รับผลกระทบจากการทำข้อตกลงการค้าเสรี รวมทั้งกลุ่มชนผู้เสียเปรียบในสังคมไม่มีโอกาสและไม่มีเวทีที่จะแสดงความเห็นว่า การทำข้อตกลงการค้าเสรีกระทบต่อกิจกรรมทางเศรษฐกิจของผู้คนเหล่านี้อย่างไรบ้าง และรัฐบาลควรจะช่วยเหลืออย่างไร

ประการที่สาม การมีส่วนร่วมของประชาชนมีลักษณะไร้สมมาตรอย่างยิ่ง ในขณะที่กลุ่มผลประโยชน์ของผู้นำรัฐบาล และที่ชิดใกล้กับรัฐบาลสามารถกำหนดจุดยืนของรัฐบาล ในการเจรจาการค้าระหว่างประเทศ กลุ่มผลประโยชน์ และภาคประชาชน ที่มีระยะห่างจากรัฐบาล มิอาจมีส่วนร่วมในกระบวนการเจรจาการค้าระหว่างประเทศแม้แต่น้อย

กระบวนการเจรจาการค้าระหว่างประเทศของไทยปราศจากความรับผิด ในขณะที่คณะผู้แทนการเจรจารับผิดต่อรัฐบาล แต่ไม่มีกลไกความรับผิด (Accountability Mechanism) ที่บังคับให้รัฐบาลต้องรับผิดต่อประชาชน ในเมื่อรัฐบาลไม่ต้องเสนอกรอบการเจรจาเพื่อขอความเห็นชอบจากรัฐสภา และไม่ต้องนำร่างสัญญาที่บรรลุข้อตกลงแล้วขอสัตยาบันจากรัฐสภาด้วยเหตุดังนี้ การเจรจาการค้าระหว่างประเทศจึงปราศจากการถ่วงดุลระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ไม่เกื้อกูลให้กระบวนการเจรจาการค้าระหว่างประเทศมีธรรมาภิบาล เพราะยังคงยึดหลักการทั่วไปที่ว่า การทำข้อตกลงหรือสัญญาระหว่างประเทศมิต้องขอสัตยาบันจากรัฐสภา ยกเว้น 3 กรณีดังต่อไปนี้ กล่าวคือ

(1) มีข้อตกลงที่มีผลเปลี่ยนแปลงราชอาณาเขตไทย

(2) มีข้อตกลงที่มีผลเปลี่ยนแปลงเขตอำนาจแห่งรัฐ

(3) มีข้อตกลงที่มีผลให้ต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามสัญญา

มาตรา 224 แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 เพียงแต่สืบทอดจารีตการร่างรัฐธรรมนูญ เพื่อให้ฝ่ายบริหาร ขี่คอฝ่ายนิติบัญญัติ ไม่เกื้อกูลการถ่วงดุลอำนาจระหว่างฝ่ายบริหาร กับฝ่ายนิติบัญญัติ และไม่เกื้อกูลให้กระบวนการทำข้อตกลงหรือสัญญาระหว่างประเทศมีธรรมาภิบาล

หากรัฐบาลไทยบรรลุข้อตกลงการค้าเสรีกับสหรัฐอเมริกา ประธานาธิบดีบุชต้องนำข้อตกลงดังกล่าว ขอสัตยาบันจากรัฐสภา ในขณะที่ พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ไม่ต้องขึ้นต่อรัฐสภาในเรื่องนี้ โดยที่ยืนยันมาโดยตลอดว่า จะไม่ขอสัตยาบันจากรัฐสภา

ในเมื่อการทำข้อตกลงการค้าระหว่างประเทศ มีผู้ได้ประโยชน์และมีผู้เสียประโยชน์ รัฐสภาจึงควรทำหน้าที่เป็นตัวแทนประชาชนในการดูแลให้การเจรจาการค้าระหว่างประเทศมีธรรมาภิบาล และกดดันให้รัฐบาลดำเนินนโยบายด้วยความเป็นธรรม โดยเฉพาะอย่างยิ่งการดูแลอุตสาหกรรมและภาคเศรษฐกิจที่ได้รับผลกระทบทางลบจากการเปิดเสรี

รัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร มิได้สนใจเรื่องธรรมาภิบาล และมิได้สนใจที่จะช่วยเหลือประชาชนที่ประสบความพิบัติจากการเปิดเสรีทางเศรษฐกิจ มีแต่การโฆษณาชวนเชื่อว่า การทำข้อตกลงการค้าเสรีมีแต่ได้ไม่มีเสีย

ฤาธรรมาภิบาลไม่อยู่ในพจนานุกรมของ Thaksinomics?

.....................

หมายเหตุ - บทความนี้เขียนจากบทบรรยายนำเรื่อง "นโยบายการจัดตั้งเขตการค้าเสรีของไทย" ในการเสวนาโต๊ะกลมเรื่อง "FTA กับปัญหาอธิปไตยของชาติ" จัดโดยศูนย์นิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เมื่อวันที่ 18 มีนาคม 2547

......................

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มาตรา 224

พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการทำหนังสือสัญญาสันติภาพ สัญญาสงบศึก และสัญญาอื่นกับนานาประเทศ หรือกับองค์การระหว่างประเทศ

หนังสือสัญญาใดมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทย หรือเขตอำนาจแห่งรัฐ หรือจะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามสัญญา ต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา