บทความพิเศษ  วงกต วงศ์อภัย (คณะวิศวกรรมศาสตร์ ม.เชียงใหม่) wongkot_w@yahoo.com  มติชนรายสัปดาห์  วันที่ 09 เมษายน พ.ศ. 2547 ปีที่ 24 ฉบับที่ 1234

ไฟฟ้าได้ก้าวเข้ามามีบทบาทในการพัฒนาของโลกมากว่า 150 ปี มีการบันทึกไว้ว่านับแต่ทฤษฎีไฟฟ้าของ William Gilbert ในช่วงคริสต์ศตวรรษที่ 17 ไปสู่การค้นพบกระแสไฟฟ้าจากฟ้าแลบของ Benjamin Franklin ผู้ซึ่งถือว่าเป็นบิดาแห่งไฟฟ้า ใน ค.ศ.1752 ตามติดด้วยการคิดค้นหลอดไฟเป็นครั้งแรกของ Thomas Alva Edison ในปี 1879

นับแต่นั้นมา ไฟฟ้าได้เข้ามามีบทบาทในการพัฒนาสังคมและการผลิตต่างๆ มากมาย แต่หากเรามุ่งสนใจเฉพาะในกิจการไฟฟ้าที่มุ่งให้บริการแก่สังคมและชุมชนนั้น ทางองค์การพลังงานสากล (IEA) ได้สรุปการเปลี่ยนแปลงและการพัฒนาในกิจการไฟฟ้าไว้โดยเริ่มนับจากปี ค.ศ. 1870 เป็นยุคแรกหรือประมาณ 130 ปีที่ผ่านมา

และมีการพัฒนาต่อเนื่องจวบจนถึงในยุคปัจจุบัน

ยุค 1870-1920

เป็นยุคที่กิจการไฟฟ้าในยุโรปมีลักษณะเอกชนเป็นเจ้าของ แต่ยังไม่มีระบบสายส่งแบบรวมหรือระบบที่เชื่อมต่อที่สลับซับซ้อนแต่อย่างใด

การพัฒนาระบบต่างๆ จะกระทำในพื้นที่ที่มีความต้องการใช้ไฟฟ้าจริงๆ และมีกำลังซื้อสูงเท่านั้น

โดยเฉพาะในบริเวณชุมชนเมืองใหญ่ๆ และโรงงานอุตสาหกรรมที่อยู่ในยุครุ่งเรือง อันเนื่องมาจากผลของการปฏิรูปอุตสาหกรรมในประเทศอังกฤษ

แต่ยังมิได้มีการกระจายการใช้ไฟฟ้าสู่วงกว้างหรือชนบทแต่อย่างใด

ยุค 1920-1945

นับแต่ยุคสิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่หนึ่งจนถึงการสิ้นสุดของสงครามโลกครั้งที่สองนั้น ไฟฟ้าเริ่มเข้ามามีบทบาทต่อการผลิตในการป้อนอาวุธ ยุทโธปกรณ์และอาหารสู่สมรภูมิต่างๆ

แน่นอนว่าภาครัฐของประเทศต่างๆ ได้เริ่มเข้ามามีบทบาทแทนที่เอกชน ในการขยายกิจการไฟฟ้าสู่ชุมชนชนบท โดยเริ่มจากยุค 1920-1930 ที่รัฐมองว่าไฟฟ้ากลายเป็นความจำเป็นหนึ่ง ในการดำรงชีวิตแทนที่ความคิดเดิมที่มองไฟฟ้า เป็นความหรูหราฟุ่มเฟือย ที่จำกัดแวดวงการใช้เฉพาะชนชั้นสูงของสังคมเท่านั้น

ในยุคนี้ เขื่อนขนาดใหญ่คือแหล่งกำเนิดไฟฟ้าที่มีบทบาทสำคัญโดยมีการลงทุนจากภาครัฐมากมายในการก่อสร้าง

แต่ระบบสายส่งในยุคนี้ก็ยังคงมีความน่าเชื่อถือที่ต่ำ และยังมีความผิดพลาดของการส่ง-จ่ายกระแสไฟฟ้าสู่ผู้ใช้อยู่เสมอๆ

ยุค 1945-1970

หลังสิ้นสุดสงครามโลก การพัฒนาเริ่มกระจายสู่ครัวเรือนแทนที่จะลงไปที่ภาคการทหาร ยุคนี้จึงเป็นยุคที่มีการพัฒนาทางไฟฟ้าอย่างรวดเร็วเพื่อรองรับการพัฒนาเศรษฐกิจที่ตกต่ำหลังสงครามสิ้นสุด ได้เริ่มมีการศึกษาจุดเหมาะสมที่คุ้มทุนในการสร้างระบบกิจการไฟฟ้าอย่างจริงจัง ขนานไปพร้อมกับการพัฒนาทางเทคโนโลยีอย่างก้าวกระโดด

การขยายระบบสายส่งและระบบจำหน่ายไฟฟ้าในยุโรปและอเมริกาได้ดำเนินการใกล้เสร็จสิ้น

การผลิตไฟฟ้าขนาดย่อมแบบเก่าๆ ได้ถูกแทนที่โดยโรงไฟฟ้าที่มีขนาดใหญ่กว่า ทันสมัยกว่า เพื่อลดต้นทุนการผลิตไฟฟ้าต่อหน่วยให้ต่ำลง

ในส่วนการจัดการระบบไฟฟ้านั้น Thomas Alva Edison เองได้เคยเสนอแนวคิดของกิจการไฟฟ้า ให้มีลักษณะเป็นสาธารณูปโภค ที่ผูกขาดแบบธรรมชาติโดยภาครัฐ และประเทศต่างๆ ในยุโรปก็ดำเนินการตามความคิดนี้แทบทั้งสิ้น โดยมีการควบรวม (Merge) ระบบไฟฟ้าขนาดเล็ก ให้มาเป็นระบบเดียวคือระบบกลางของประเทศ

จุดเริ่มต้นของกิจการไฟฟ้าที่ดำเนินการโดยรัฐนี้เริ่มจากที่ประเทศฝรั่งเศสที่ก่อตั้ง EdF (Electricite" de France) ในปี 1946 ก่อน นำไปสู่การเอาอย่างในประเทศยุโรปเกือบทุกประเทศรวมถึงออสเตรเลีย และนิวซีแลนด์ โดยอิตาลีเป็นประเทศสุดท้ายที่ได้ก่อตั้ง ENEL ในปี 1962

มีเพียงสเปนที่มีระบบไฟฟ้าที่มิได้ถูกผูกขาดจากภาครัฐอย่างประเทศอื่นในยุโรป เนื่องจากกฎหมายเกี่ยวกับการผูกขาดกิจการไฟฟ้าไม่ผ่านจากสภา

ในขณะที่ประเทศสหรัฐ มีความแตกต่างออกไปคือ ระบบไฟฟ้าจะถูกควบคุมดูแลโดยคณะกรรมาธิการดูแลข้อบังคับต่างๆ ที่มีความเป็นอิสระ

นี่นับเป็นจุดเริ่มต้นของแนวคิดการมีกลุ่มคณะบุคคลอิสระมาควบคุมการผลิตไฟฟ้าในเวลาต่อมา

หากแต่แนวโน้มการขยายระบบผลิตไฟฟ้าในอเมริกา ต่างก็มาจากการลงทุนสร้างเขื่อนขนาดใหญ่ ที่หากไม่ลงทุนโดยตรงจากส่วนกลาง (Federal) ก็มาจากบริษัทที่มีเทศบาลในรัฐต่างๆ เป็นเจ้าของมาลงทุนแทบทั้งสิ้น

ยุค 1970-1980

สหรัฐอเมริกาเป็นประเทศแรกที่ต้องการปรับปรุงระบบไฟฟ้าของตนที่เป็นอยู่ เพื่อให้มีประสิทธิภาพของการผลิตไฟฟ้าที่สูงขึ้น ประกอบกับในช่วงต้นทศวรรษ โลกได้เผชิญกับวิกฤตการณ์น้ำมัน ซึ่งในขณะนั้นถือได้ว่าเป็นเชื้อเพลิงหลักในการผลิตไฟฟ้า ทำให้แนวโน้มของการผลิตไฟฟ้าของโลกเปลี่ยนทิศ โดยมุ่งไปที่โรงไฟฟ้านิวเคลียร์ และการพยายามใช้ถ่านหิน มาแทนน้ำมันในการผลิตไฟฟ้า รวมถึงเกือบที่จะมีการออกข้อบังคับ ห้ามการตั้งโรงไฟฟ้าใหม่ที่ใช้น้ำมันเป็นเชื้อเพลิงในอเมริกา ยุโรปและญี่ปุ่นอีกด้วย

ในยุคนี้ สหรัฐได้นำแนวคิดใหม่ที่ได้อนุญาตให้มีระบบผลิตไฟฟ้า ที่ดำเนินการโดยเอกชน และสามารถเชื่อมต่อไฟฟ้าที่ผลิตได้ กับระบบสายส่งของรัฐขึ้นมาได้ (ซึ่งนี่เป็นแนวคิดเริ่มต้นของผู้ผลิตไฟฟ้าอิสระหรือ IPP อันเป็นที่นิยมมาก ในทวีปเอเชียในยุคปัจจุบัน)

สหรัฐอเมริกาเองนั้นได้ออกกฏเกณฑ์ที่ผ่อนปรนข้อบังคับ (Deregulation) ในการลงทุนทางด้านกิจการไฟฟ้า จากภาคเอกชนในปี 1978 เป็นประเทศแรก ก่อนที่จะมีประเทศอื่นๆ ดำเนินตามทางเดียวกันในทศวรรษต่อมา

อย่างไรก็ตาม เริ่มมีความกังวลของประชาชนเกี่ยวกับความปลอดภัย และการกำจัดกากปฏิกรณ์จากโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ เริ่มเพิ่มสูงขึ้นเรื่อยๆ ทำให้ต้นทุนการผลิตไฟฟ้าจากนิวเคลียร์เพิ่มสูงขึ้น เนื่องมาจากมาตรฐานความปลอดภัยที่เพิ่มขึ้น

ในขณะที่ราคาก๊าซธรรมชาติในสหรัฐกลับเริ่มที่จะต่ำลงอย่างเห็นได้ชัดจากการปฏิรูปกิจการก๊าซธรรมชาติ ซึ่งส่งผลตรงข้ามกับราคาของปิโตรเลียมชนิดอื่นที่สูงขึ้นจากวิกฤตการณ์น้ำมัน

ทำให้เกิดอีกทางเลือกหนึ่งของการผลิตไฟฟ้าโดยใช้ก๊าซธรรมชาติเป็นเชื้อเพลิงในโรงไฟฟ้าพลังความร้อน ส่งผลทำให้ขนาดขั้นต่ำของโรงไฟฟ้าที่จะทำให้เกิดประสิทธิภาพในการผลิตมีขนาดที่เล็กลง (ยกเว้นโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ที่ยังคงต้องมีขนาดอย่างน้อย 1,000 MW ขึ้นไปอยู่)

สิ่งที่ถูกค้นพบเพิ่มเติมในยุคนี้คือ การตระหนักถึงความสัมพันธ์ที่เกี่ยวข้องกัน ของระบบผลิตไฟฟ้า และระบบสายส่ง ที่ต้องเติบโตไปด้วยกัน จึงจะทำให้ระบบมีเสถียรภาพและประสิทธิภาพที่สูงสุด

โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากกิจการไฟฟ้ามีการแข่งขันกันในอนาคต จะต้องมีระบบหรือกลไกเพิ่มเติม เพื่อเข้ามาควบคุมระบบเพื่อให้ระบบไฟฟ้าทำงานอย่างสมดุลและมีประสิทธิภาพ

ยุค 1980-1990

แน่นอนว่าแนวคิดการนำกิจการไฟฟ้า ที่เดิมถูกผูกขาดโดยภาครัฐในรูปรัฐวิสาหกิจ มาตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่สอง มาแปรรูปสู่ความเป็นเจ้าของโดยภาคเอกชน ได้ถูกริเริ่มจริงจังในยุคนี้

หลังจากที่สหรัฐได้ผ่อนปรนข้อบังคับต่างๆ เป็นประเทศแรกแล้ว ในประเทศอังกฤษยุคของนายกรัฐมนตรีนางสิงห์เหล็ก มาร์กาเรต แทตเชอร์ ได้ริเริ่มแนวคิดปฏิรูปกิจการไฟฟ้า ในต้นทศวรรษนี้ โดยใช้หลักเสรีนิยมใหม่ (Neo-liberal Economics) ที่มุ่งเน้นถึงการเพิ่มประสิทธิภาพ สร้างความเป็นเจ้าของร่วมในกิจการไฟฟ้าของประชาชน และยังสร้างรายได้ที่ดีแก่กระทรวงการคลังของอังกฤษในยุคที่เศรษฐกิจของประเทศตกต่ำในเวลานั้น จนปฏิรูปเสร็จสมบูรณ์ในปี 1989 ด้วย

แนวคิดของอังกฤษนี้ได้ถูกทำตามต่อมาในหลายประเทศทั้งฝั่งยุโรป และอเมริกาใต้ที่มีชิลีเป็นประเทศแรก

โดยสรุปแล้ว จะพบว่าจุดมุ่งหมายของการปฏิรูปกิจการไฟฟ้าส่วนใหญ่นั้นต่างอ้างว่า เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพของกิจการไฟฟ้า และต้องการลดราคาค่าไฟฟ้าลง

แต่วิธีการในทางปฏิบัติของแต่ละประเทศในการปฏิรูปกิจการของตนเองนั้นจะมีความแตกต่างกันในส่วนปลีกย่อยมาก ซึ่งความแตกต่างนี้ได้ส่งผลที่แตกต่างกันมากในทศวรรษต่อมา

นอกจากเรื่องการแปรรูปกิจการไฟฟ้าแล้ว ในยุคนี้การผลิตไฟฟ้าแบบระบบผลิตร่วม และกังหันก๊าซหรือ Combine cycle gas turbine-CCGT ซึ่งเป็นระบบที่มีประสิทธิภาพสูง ได้ถูกนำมาใช้แทนที่โรงไฟฟ้าพลังความร้อนแบบเดิม

ประกอบกับการพัฒนาของเทคโนโลยีสารสนเทศที่ทำให้การทำงานแบบ Real time เป็นไปได้ด้วยราคาที่ถูกลงในช่วงต้นทศวรรษที่ 90 ส่งผลให้ต้นทุนการผลิตไฟฟ้าลดต่ำลง พร้อมกันกับขนาดที่เหมาะสมคุ้มทุนของโรงไฟฟ้าหนึ่งชุด (Unit) ก็มีขนาดที่เล็กลงไปกว่าเดิม (จากเดิมที่เคยเหมาะสม ที่ขนาด 1,000 MW ลดเหลือเพียง 50-350 MW เท่านั้น) อีกด้วย

รวมถึงในประเทศไทยเอง โรงไฟฟ้าจากก๊าซธรรมชาติที่ก่อสร้างใหม่ในปัจจุบัน โดยส่วนใหญ่แล้วต่างก็เป็นแบบ CCGT ทั้งสิ้น

ยุค 1990 ถึงปัจจุบัน

หลังจากที่ได้โหมโรงในทศวรรษที่ 80 การปฏิรูปกิจการไฟฟ้าได้แพร่ขยายไปทั่วโลกในยุค 90 ไม่ว่าจะเป็นใน นอร์เวย์ (1991) อาร์เจนตินา (1992) โคลัมเบีย (1994) ออสเตรเลียและรัฐแคลิฟอร์เนีย (1996) หรือที่อื่นๆ ทั่วโลก โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศในทวีปอเมริกาใต้และเอเชีย ซึ่งจัดเป็นประเทศเป้าหมายหลักของนักลงทุนกิจการไฟฟ้าจากต่างประเทศ

ตลอดทศวรรษนี้มีการคาดการณ์ว่า มีเงินลงทุนในกิจการไฟฟ้าจากต่างประเทศ มาสู่ประเทศในทวีปอเมริกาใต้กว่า 78,000 ล้านเหรียญ และในทวีปเอเชียกว่า 93,000 ล้านเหรียญสหรัฐ

ข้อแตกต่างที่ชัดเจนระหว่างสองทวีปนี้คือ การลงทุนในอเมริกาใต้จะครอบคลุมกิจการไฟฟ้าทั้งระบบ คือระบบผลิตไฟฟ้า ระบบส่ง และระบบจำหน่าย แต่ในเอเชียนั้น ส่วนใหญ่จะครอบคลุมเฉพาะระบบผลิตไฟฟ้าเท่านั้น ส่วนระบบส่งและจำหน่ายไฟฟ้ายังอยู่ภายใต้การดูแลของภาครัฐโดยตรงอยู่

สิ่งที่น่าสังเกตอีกประเด็นคือประเทศในทวีปเอเชียยังไม่ใคร่สนใจในแนวคิดการปฏิรูปมากเท่าในละตินอเมริกา โดยประเทศในทวีปเอเชียส่วนใหญ่ เช่นประเทศไทย จะให้ความเชื่อมั่นในการเพิ่มจำนวนของโรงไฟฟ้าเอกชน IPP เพื่อแก้ปัญหาไฟฟ้าที่ไม่เพียงพอมากกว่า

ในทศวรรษนี้ ประเทศที่อยู่ในกลุ่มความร่วมมือทางเศรษฐกิจ OECD ซึ่งล้วนแต่เป็นประเทศที่มีอุตสาหกรรม และเศรษฐกิจที่แข็งแกร่ง ต่างได้ดำเนินปฏิรูปกิจการไฟฟ้าของตน จนครบทุกประเทศ เพียงแต่ประเทศในกลุ่ม OECD นี้ มีจุดประสงค์หรือมีความคาดหวัง จากการปฏิรูปกิจการไฟฟ้าที่แตกต่างไป จากประเทศในเอเชียหรือ อเมริกาใต้ กล่าวคือ

เพื่อจัดการกำลังผลิตที่มีเกินอยู่แล้วให้เป็นไปอย่างเหมาะสม (และจะไปทำให้ค่าไฟฟ้าถูกลงด้วย)

เพื่อให้ระบบไฟฟ้ามีความแข็งแกร่งมากขึ้นโดยอาศัยกลไกตลาด

เพื่อสร้างความเป็นธรรมในการเข้าสู่กิจการไฟฟ้าของภาคเอกชน

จุดประสงค์ข้างต้น แตกต่างจาก กลุ่มประเทศในแถบอเมริกาใต้ หรือเอเชียบางประเทศ ที่จะใช้การปฏิรูปกิจการไฟฟ้าของประเทศตนเอง เพื่อไปแก้ปัญหาความขาดแคลนไฟฟ้า ที่ขยายตัวไม่ทัน ตามการขยายตัวทางเศรษฐกิจ ของประเทศนั้นๆ โดยที่การปฏิรูปได้ทำในขณะที่ยังขาดระบบไฟฟ้าพื้นฐาน เช่น ระบบส่งหรือจำหน่ายที่มั่นคง อีกทั้งยังขาดแคลนเงินทุนในการดำเนินการ

จึงทำให้การปฏิรูปกิจการไฟฟ้าในประเทศเหล่านี้ มีสภาพเปรียบเสมือนเป็นกิจกรรม เพื่อดึงเงินลงทุนมาจากนักลงทุนต่างประเทศ เพื่อนำเงินที่ได้จากการปฏิรูปกิจการไฟฟ้า (พูดง่ายๆ คือการขายหุ้นกิจการไฟฟ้านั่นแหละครับ) มาใช้ในการพัฒนากิจการไฟฟ้าและกิจการอื่นๆ ในประเทศของตนเอง

ในส่วนของเทคโนโลยีที่พัฒนาขึ้นในยุคปัจจุบันนี้ คือการมุ่งกลับไปใช้เชื้อเพลิงถ่านหินในการผลิตไฟฟ้า ซึ่งเดิมเคยถูกมองข้ามจากปัญหาสิ่งแวดล้อมในอดีต ให้กลับมาเป็นที่น่าสนใจอีกครั้ง เนื่องจากมีเทคโนโลยีการเผาไหม้ถ่านหินที่มีความสะอาดขึ้น (Clean coal technology)

ข้อดีอีกอย่างของถ่านหินคือ ถ่านหินยังมีปริมาณสำรองในโลกที่สูงกว่าน้ำมันและก๊าซธรรมชาติ รวมถึงยังมีราคาที่ต่ำกว่ามากอีกด้วย (เนื่องจากตลาดถ่านหิน ไม่ได้ถูกกำหนดราคาตลาด โดยกลุ่มประเทศบางกลุ่ม เหมือนกรณีที่ OPEC มีอิทธิพลต่อการกำหนดราคาน้ำมัน)

นอกจากนี้ โรงไฟฟ้าชีวมวลที่ใช้วัสดุเหลือใช้จากการเกษตรหรือขยะต่างมีสัดส่วนขยายตัวที่สูงมากขึ้นเรื่อยๆ พร้อมกับการเจริญเติบโตของโรงไฟฟ้าจากพลังงานลมในยุโรปด้วยเช่นกัน

สรุป

จากยุคเริ่มแรกที่กิจการไฟฟ้าเป็นของเอกชนในช่วงแรกเมื่อกว่าร้อยปีก่อน และกลับมาสู่ความเป็นกิจการรัฐวิสาหกิจ ในยุคหลังสงครามโลกครั้งที่สอง และกลับมาสู่ยุคปฏิรูปอีกครั้งในยุคต้นทศวรรษที่ 80 เพื่อแปรสภาพออกจากอ้อมอกของรัฐกระจายองค์กรสู่ภาคธุรกิจต่างชาติและภาคประชาชนตามแนวคิดเสรีนิยมใหม่

คำถามที่ยังเป็นที่สงสัยจากทั่วโลก เกี่ยวกับผลของการปฏิรูปกิจการไฟฟ้าในทศวรรษที่ผ่านมาคือ

ประสิทธิภาพในการจัดสรรทรัพยากรที่สูงขึ้นจริงหรือไม่

การปล่อยให้กิจการไฟฟ้าเข้าไปสู่การแข่งขันเต็มตัวจะทำให้เพิ่มประสิทธิภาพการผลิตไฟฟ้าจริงหรือไม่

การใช้นโยบายตลาดจะทำให้กิจการไฟฟ้า เหมาะสมกับความต้องการของผู้บริโภค และควบคุมราคาได้ดีกว่าจริงหรือไม่

การปฏิรูปกิจการไฟฟ้าจำเป็นต่อสังคมทุกสังคมจริงหรือไม่ และ

การแปรรูปกิจการไฟฟ้าตามแนวคิดเสรีนิยมใหม่นี้จะส่งผลดีต่อสิ่งแวดล้อมจริงหรือไม่

คำถามทั้งหมดนี้ คงจะไม่สามารถได้คำตอบที่เด่นชัด เนื่องจากลักษณะความพร้อมและสถานภาพทางสังคม เศรษฐกิจ รวมถึงพฤติกรรมของคนในแต่ละในประเทศที่มีความแตกต่างกันออกไป

การปฏิรูปกิจการไฟฟ้าที่เป็นการจัดการส่วนใหญ่กับ "ระบบ" จึงไม่อาจที่จะการันตีได้เลยว่า หากนำแนวทางการปฏิรูปจากประเทศที่ประสบความสำเร็จ (หรือไม่สำเร็จ) มาใช้กับอีกประเทศหนึ่งแล้ว ผลที่ออกมาจะเป็นไปในแนวทางเดียวกัน

ธรรมรัฐ และ ความละเอียดรอบคอบในการทำงานเท่านั้น ที่จะทำให้ทั้ง 5 คำถามข้างต้นนี้ มีคำตอบ

หมายเหตุ : ข้อมูลบางส่วนนำมาจาก International Energy Agency (1999) Electricity Market Reform : An IEA Handbook, IEA, OECD, Paris.

หน้า 29