คอลัมน์ นอกรอบ  โดย ดร.นิตินัย ศิริสมรรถการ  ประชาชาติธุรกิจ หน้า 2  วันที่ 08 เมษายน 2547  ปีที่ 27 ฉบับที่ 3473 (2773)

รู้สึกว่าเวลามันผ่านไปเร็วเหมือนกันนะครับ เดือนที่แล้วผมเพิ่งจะมาเขียนเรื่อง "เหรียญบาท หายไปไหน ?" อยู่ไม่นาน เผลอแป๊บเดียว เดือนนึงแล้ว นั่งคิดทบทวนไปมา สงสัยว่าตัวเองจะทำงานเพลินไปจนไม่รู้ว่าเวลามันผ่านไปตั้งแต่เมื่อไหร่ เมื่อคิดถึงเรื่องงานแล้ว ก็อดคิดถึงสมัยผมเริ่มทำงานใหม่ๆ ไม่ได้ ช่วงนั้นเป็นช่วงที่ประเทศไทยประสบกับปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจ นี่ไม่ทันไรก็เป็นเวลาผ่านไปจะ 7 ปีแล้ว ที่ประเทศไทยได้เริ่มปล่อยค่าเงินบาทลอยตัว และเรียกได้ว่ายอมรับการเข้าสู่วิกฤตเศรษฐกิจอย่างเป็นทางการ แม้ตอนนี้เศรษฐกิจไทยจะพ้นภาวะวิกฤตฯ แล้วก็ตาม

ในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจ ระบบสถาบันการเงินล่มสลาย นโยบายการเงินไม่สามารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ นโยบายการคลังจึงเป็นเครื่องมือเดียว ที่รัฐบาลเหลืออยู่ในการกอบกู้เศรษฐกิจ การใช้นโยบายการคลังในการรักษาเสถียรภาพ และกระตุ้นเศรษฐกิจเพียงอย่างเดียวนั้น นำมาซึ่งหนี้สาธารณะจำนวนมหาศาล โดยสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ของประเทศไทยเคยขึ้นไปสูงสุด ณ สิ้นปีงบประมาณ 2544 ที่ร้อยละ 57.6 ตอนนั้นจึงมีคำถามยอดฮิตทั้งจากคนไทยและชาวต่างชาติว่า "รัฐบาลจะมีความสามารถในการชำระหนี้หรือไม่ ?" หรือ "ประเทศเราจะประกาศพักชำระหนี้เหมือนกับอาร์เจนตินาหรือเปล่า" ท่ามกลางความสับสนดังกล่าว กระทรวงการคลังจึงได้ออกมาฟันธงให้เราสบายใจกันว่า จะบริหารการคลัง 1.ไม่ให้หนี้สาธารณะเพิ่มเกินกว่า 60% ของ GDP 2.ภาระหนี้ในงบประมาณจะไม่เกิน 16% และ 3.จะจัดทำงบฯสมดุลได้อย่างช้าในปีงบประมาณ 2551 ซึ่งตรงนี้หากใครติดตามสถานการณ์ด้านการคลัง คงจะคุ้นเคยกับสูตรสำเร็จของกระทรวงการคลังคือ "60/16/51" ก็นับว่ารัฐบาลทำได้ตามที่ได้ลั่นวาจาไว้คือ ปัจจุบันหนี้สาธารณะลดลงมาอยู่ที่ระดับ 2.9 ล้านล้านบาท หรือร้อยละ 48.9 ของ GDP ภาระหนี้ในปีงบประมาณ 2547 ตั้งไว้ที่ร้อยละ 12.6 และประกาศว่าปีงบประมาณหน้า (2548) จะจัดทำงบประมาณแบบสมดุลเร็วกว่าที่พูดไว้ 2 ปีอีกต่างหาก

ท่ามกลางความกังวลเรื่องฐานะทางการคลังที่ดูจะคลี่คลายลง ก็ยังมีข้อกังขากันต่อว่า รัฐบาลสามารถบรรลุเป้าหมายทางการคลังได้รวดเร็วได้อย่างไร ? ทั้งๆ ที่รัฐบาลได้ออกนโยบายต่างๆ ที่ต้องใช้เงินอย่างมากมายขนาดนี้ รัฐบาลเอาหนี้ไปซุกไว้ที่ไหนหรือเปล่า ? แล้วถ้าเอาหนี้ไปซุกไว้จริง หนี้เหล่านั้นจะปูดออกมาให้ประชาชนชาวไทยรับผิดชอบไหม... เมื่อไหร่ ? ดูเหมือนว่า คำถามเหล่านี้กลับกลายเป็นคำถามสุดฮิตในหมู่นักวิชาการ และประชาชนทั่วไปไปเสียแล้ว จริงๆ แล้วคำถามที่ว่าหนี้ไปซุกไว้ที่ไหน ? กับหนี้จะปูดออกมาหรือไม่ ? อาจจะดูคล้ายกัน แต่ในทางความเป็นจริงแล้ว 2 คำถามนี้ไม่มีความเกี่ยวข้องกันเลยแม้แต่น้อยในเชิงหลักการ สำหรับคอลัมน์วันนี้เราจะมาชำแหละโครงสร้างทางการคลังของไทยกัน ถึงตรงนั้นท่านผู้อ่านคงมีไอเดียได้คร่าวๆ ที่จะตอบคำถามแรกนะครับ

ถ้าอยากจะรู้ว่า รัฐบาลเอาหนี้ไปซุกไว้ที่ไหนหรือเปล่า เราคงต้องมาทำความเข้าใจระบบบัญชีของรัฐบาล (ระบบบัญชีภาคสาธารณะ) กันก่อนนะครับ ในปัจจุบันระบบบัญชีการคลังสากลมีอยู่ 2 ระบบ คือ 1.บัญชีการคลังภาคสาธารณะตามระบบ government financial statistic-GFS ของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) และ 2.บัญชีการคลังตามระบบบัญชีรายได้ประชาชาติ (statistical of national account - SNA) ของสหประชาชาติ (UN) โดยระบบ GFS ได้พัฒนาขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์ในการใช้วิเคราะห์ฐานะทางการคลังโดยเฉพาะ ซึ่งระบบนี้ในปัจจุบันกระทรวงการคลังได้ใช้เป็นมาตรฐาน ในการรายงานฐานะการคลังทั้งในและต่างประเทศ แต่หากระบบ SNA ได้พัฒนาขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์ในเชิงการวิเคราะห์รัฐบาล ในฐานะที่เป็นส่วนหนึ่งของระบบเศรษฐกิจ ซึ่งระบบนี้ในปัจจุบัน สศช.ได้ใช้เป็นมาตรฐานในการรายงาน GDP ดังนั้นเพื่อที่จะตอบข้อสงสัยต่างๆ ในเชิงการคลัง จำเป็นอย่างยิ่งที่เราจะต้องทำความเข้าใจหลักการของระบบ GFS ที่นับได้ว่าเป็นภาษาทางการคลังที่ใช้กันอย่างแพร่หลายและเป็นมาตรฐานทั่วโลก

ภายใต้ระบบ GFS ได้นิยาม "รัฐ" ใหม่เป็น "ภาคสาธารณะ" (public sector) โดย GFS มีความพยายามที่จะนับเม็ดเงินของธุรกรรมทางเศรษฐกิจทุกประเภทที่ผ่านกระบวนการตัดสินใจของประชาชน (collective decision-making processes) ทั้งทางตรงและทางอ้อมเป็นธุรกรรมภาคสาธารณะ ซึ่งตามมาตรฐานสากลนี้ภาคสาธารณะมี 3 ชั้น ได้แก่ 1.รัฐบาล 2.องค์การปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) และ 3.รัฐวิสาหกิจ (แผนภาพที่ 1)

ก่อนที่เราจะแนะนำให้รู้จักกับภาคสาธารณะของ IMF เราค่อนข้างคุ้นเคยกับคำว่า "รัฐบาล" กันดีอยู่แล้ว รัฐบาลเป็นส่วนบริหารตามระบอบประชาธิปไตย ซึ่งมาจากการเลือกตั้งทั่วไปจากประชาชนทั้งประเทศ (general election) การดำเนินนโยบายของรัฐบาลไม่ว่าจะผ่านสภาหรือไม่ก็ตาม ต้องถือเป็นการตัดสินใจของภาคสาธารณะอย่างไม่มีข้อกังขา

เนื่องจากประเทศไทยมีลักษณะการปกครองแบบรัฐเดี่ยว รัฐบาลในประเทศไทยจึงมีลักษณะรวมศูนย์ อย่างไรก็ตาม ในการปกครองแบบรัฐเดี่ยวนี้มิใช่ว่าประชาชนระดับท้องถิ่นจะปราศจากอำนาจการบริหาร ปกครอง ตัวเองแต่อย่างใด แม้การปกครองในลักษณะนี้จะไม่มี "รัฐบาลท้องถิ่น" (local government) แต่หากยังมี "องค์การปกครองส่วนท้องถิ่น หรือ อปท." (local authorities) (เช่น เทศบาล อบจ. อบต. เป็นต้น) ซึ่งมีลักษณะใกล้เคียงกับรัฐบาลท้องถิ่น แต่หาก อปท.อาจไม่มีอิสระในการปกครองตนเองมากนัก และยังไม่มีอำนาจในการออกกฎหมายของตัวเอง เหมือนกับรัฐบาลท้องถิ่นในระบบที่มีการปกครองลักษณะหลายรัฐ เช่น สหรัฐอเมริกา ไม่ว่า อปท.จะเป็นหน่วยเล็ก และมีความอิสระในการดำเนินการมากน้อย อย่างไรก็ตาม เราต้องยอมรับว่าผู้บริหารของ อปท.ได้มาจากการเลือกตั้ง ซึ่งก็ถือว่าเป็นกระบวนการตัดสินใจของประชาชน จึงจำเป็นต้องนับเป็นส่วนหนึ่งของภาคสาธารณะตามมาตรฐานสากล โดย "รัฐบาล" + "อปท." ตามนิยามสากลเรารวมเรียกว่า "ภาครัฐ" หรือ "government sector" ซึ่งแตกต่างจาก government ซึ่งรวมเฉพาะส่วนรัฐบาลเพียงอย่างเดียว

ส่วนสุดท้ายที่รวมอยู่ในภาคสาธารณะได้แก่ส่วนของรัฐวิสาหกิจ ซึ่งส่วนนี้ได้มีการโต้เถียงกันอยู่ค่อนข้างมากพอสมควรว่า ธุรกรรมใดบ้างของรัฐวิสาหกิจควรจะนับเป็นธุรกรรมภาคสาธารณะ ทั้งนี้เนื่องจากรัฐวิสาหกิจ มีลักษณะการดำเนินงานทั้งในเชิงพาณิชย์ และเชิงรัฐผสมผสานกันไป โดยปกติแล้วรัฐบาล ในฐานะผู้ถือหุ้นใหญ่มีอำนาจในการแต่งตั้งกรรมการบริษัทที่ตนเข้าไปถือหุ้นใหญ่ (รัฐวิสาหกิจ) ซึ่งกรรมการที่แต่งตั้งโดยรัฐบาลนี้เองจะเป็นตัวแทนการใช้อำนาจรัฐผ่านกระบวนการตัดสินใจของรัฐวิสาหกิจนั้นๆ การนิยามภาคสาธารณะตามระบบสากลนี้จึงถือเอาเฉพาะส่วนที่เป็นอำนาจทางกฎหมายของกรรมการ ซึ่งโดยปกติแล้วกรรมการจะมีหน้าที่กำหนดทิศทางของบริษัท (เช่น การกำหนดยุทธศาสตร์ หรือทิศทางการลงทุน) แต่จะไม่มีหน้าที่ในการบริหารบุคลากรโดยตรงแต่อย่างใด (แต่หากอำนาจในการบริหารโดยตรงจะเป็นของผู้จัดการ) ในการลงบัญชี GFS จึงนับเฉพาะส่วนงบฯลงทุน และรายได้เพื่อการลงทุน (retained income) เป็นธุรกรรมของภาคสาธารณะ มิได้รวมงบฯประจำของรัฐวิสาหกิจแต่อย่างใด

ในภาวะปกติที่ประเทศไม่มีสภาพคล่องส่วนเกินในระบบสถาบันการเงิน นโยบายสินเชื่อ หรือนโยบายเงินฝากของธนาคารรัฐ จำเป็นต้องอิงกับภาวะตลาดการเงิน คงเป็นไปไม่ได้ที่กรรมการธนาคารกรุงไทยคิดจะกำหนดอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ที่ร้อยละ 20 โดยไม่ได้สนใจว่าธนาคารอื่นเขาปล่อยกู้กันที่ร้อยละ 7.0 การลงบัญชีการคลังตามระบบ GFS จึงได้ใช้ข้อสมมุติฐานในทางเศรษฐศาสตร์เรื่องกลไกตลาด โดยเชื่อว่าหากกลไกตลาดทำงานตามปกติรัฐบาลจะไม่สามารถสั่งการในนโยบายดังกล่าวของธนาคารรัฐแต่อย่างใด ระบบ GFS จึงไม่ได้รวมผลจากการดำเนินนโยบายสินเชื่อและนโยบายเงินฝากของธนาคารรัฐอยู่ในธุรกรรมภาคสาธารณะ (แต่หากยังคงรวมการลงทุนที่แท้จริงของสถาบันการเงินเหล่านั้นอยู่ เช่น กรณีที่ธนาคารกรุงไทยมีการลงทุนสร้างตึกไว้ใช้เอง เพื่อเป็นสาขาใหม่ เป็นต้น)

อย่างไรก็ตาม ในทางความเป็นจริงพบว่า หากประเทศอยู่ในภาวะที่มีสภาพคล่องส่วนเกินล้นในระบบสถาบันการเงิน ดังเช่นในปัจจุบัน รัฐบาลอาจมีช่องว่าง ในการเข้าไปสั่งการให้ธนาคารในกำกับดูแลของตน ปล่อยกู้ในด้านต่างๆ หากสภาพคล่องส่วนเกินมากเท่าใด การลงบัญชีภาคสาธารณะแบบนี้ต้องยอมรับว่า มีช่องโหว่ในการวัดบทบาท ของรัฐบาลมากขึ้นเท่านั้น ตามขนาดของนโยบายรัฐบาลที่ทำผ่านธนาคารของรัฐ นโยบายดังกล่าวที่ไม่ได้มีการลงในบัญชีการคลังภาคสาธารณะตามหลักสากล แต่หากนโยบายดังกล่าว เกิดจากการสั่งการของรัฐ นโยบายประเภทนี้เราเรียกว่า "นโยบายกึ่งการคลัง" หรือ "quasi-fiscal activities" นโยบายกึ่งการคลังที่เห็นได้ในปัจจุบันได้แก่ โครงการธนาคารประชาชน และ (บางส่วนของ) โครงการบ้านเอื้ออาทร เป็นต้น

ก็เป็นอย่างนี้แหละครับ ช่องว่างทางบัญชี ผมก็เห็นใจคนจัดทำบัญชีการคลังภาคสาธารณะในระบบ GFS เหมือนกัน การที่จะทำมาตรฐานการบัญชีให้เป็นระบบเดียวกันทั่วโลกคงไม่ใช่เรื่องง่าย แต่โดยสรุปแล้ว ผมขอย้อนมาตอบคำถามที่ว่า รัฐบาลเอาหนี้ไปซุกไว้ที่ไหนหรือเปล่า ? คำตอบคงตอบได้ง่ายๆ ในเชิงบัญชีว่า ทุกธุรกรรมทางเศรษฐกิจของรัฐบาล ที่ไม่ได้ลงบัญชีการคลังตามระบบ GFS ต้องเรียกว่าเป็นนโยบายแบบ off balance sheet หรืออาจเรียกเป็นภาษาวิชาการว่า "นโยบายกึ่งการคลัง" หรือ "quasi-fiscal activities" ซึ่งถ้าใครจะเรียกว่าเป็นการซุก ก็คงจะไม่ผิดอะไร แต่ประเด็นที่ว่านโยบายต่างๆ เหล่านั้นควรทำหรือไม่ หรือหนี้สินที่เกิดจากนโยบายต่างๆ เหล่านั้น จะกลับมาเป็นภาระของประชาชนหรือไม่ ผมขอยกยอดไปพูดคุยกันในครั้งหน้านะครับ

ประชาชาติธุรกิจ หน้า 2

ผ่าการคลังไทยในระบบสากล (2) การระดมทุนของภาคสาธารณะ

คอลัมน์ นอกรอบ  โดย ดร.นิตินัย ศิริสมรรถการ  ประชาชาติธุรกิจ หน้า 2   วันที่ 10 มิถุนายน 2547  ปีที่ 27 ฉบับที่ 3591 (2791)

สวัสดีครับท่านผู้อ่าน ก็ขอกลับมาพูดเรื่องการคลังของไทยต่อ หลังจากที่ได้เกริ่นไว้แล้วในเชิงหลักการในคอลัมน์นอกรอบวันที่ 8 เมษายน 2547 นะครับ คราวที่แล้วถ้าท่านผู้อ่านจำได้ว่าเราได้ทำความเข้าใจกันไปแล้วว่า อำนาจของรัฐบาลมิได้อยู่แค่ในรัฐบาล อย่างที่เราคิดๆ กัน ในระบบสากลอำนาจของรัฐบาลกว้างไกลไปถึงคำว่า "ภาคสาธารณะ" ซึ่งเป็นภาคที่รวมหน่วยงาน ที่รัฐบาลมีอำนาจสั่งการได้ ได้แก่ ตัวรัฐบาลกลางเอง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ซึ่งภาษาทางวิชาการ รัฐบาลกลาง+องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เรียกว่า ภาครัฐ) และงบฯลงทุนของรัฐวิสาหกิจที่ไม่ใช่สถาบันการเงิน (ซึ่งเมื่อรวมภาครัฐกับส่วนนี้ในมาตรฐานของ IMF เรียกว่า ภาคสาธารณะ) นโยบายการคลังภาคสาธารณะตามระบบสากล จึงมีความหมายกว้างไปถึงธุรกรรม ที่กระทำโดยรัฐบาลผ่านภาคสาธารณะดังกล่าว ดังที่ได้กล่าวโดยละเอียดแล้วในภาคแรก

จากนิยามการคลังภาคสาธารณะดังกล่าว ถ้าท่านผู้อ่านจำได้เรายังได้มีประเด็นคุยกันต่อในภาคแรกด้วยว่า อำนาจของรัฐบาล เช่น โครงการเอื้ออาทรต่างๆ ที่รัฐบาลทำผ่านรัฐวิสาหกิจที่เป็นสถาบันการเงินนั้น ไม่ได้ลงในบัญชีการคลังภาคสาธารณะ ตามมาตรฐาน IMF ว่าเป็นสิ่งถูกต้องหรือไม่ เพราะนโยบายต่างๆ เหล่านั้นเป็นการใช้อำนาจรัฐ แต่ตามมาตรฐานการบัญชีสากลแล้วกลับไม่นับเป็นการใช้อำนาจรัฐแต่อย่างใด ไม่ว่าการลงบัญชีดังกล่าวจะถูกหรือผิด แต่ในระบบสากลปัจจุบันเรากลับเรียกนโยบายของรัฐบาลที่ทำผ่านภาคสาธารณะว่าเป็นนโยบายการคลัง แต่ไม่รู้ว่าจะเรียกนโยบายเอื้ออาทรต่างๆ ว่าอะไร จึงเรียกกันว่า "นโยบายกึ่งการคลัง" (quasi-fiscal activities)

ตัวผมเองก็ไม่อยากออกมาตัดสินหรอกนะครับว่า รัฐบาลควรจะดำเนินนโยบายการคลังตามแบบมาตรฐานสากล หรือควรจะดำเนินนโยบายการคลังแบบลูกครึ่ง (นโยบายกึ่งการคลัง) เพราะการดำเนินนโยบายแต่ละอย่าง มีข้อดี-ข้อเสียแตกต่างกัน มีความเหมาะสมในการใช้แตกต่างกันในแต่ละช่วงเวลา และแต่ละเงื่อนไขทางเศรษฐกิจมหภาค แต่ไม่ว่าวิธีการระดมทุนของรัฐบาลจะใช้วิธีใด (ซึ่งจะได้คุยกันเพิ่มเติมในรายละเอียดต่อไปในวันนี้) แต่คงต้องยอมรับกันว่า การใช้จ่ายของรัฐบาลก็จำเป็นต้องมีความเหมาะสมกับสถานการณ์เศรษฐกิจ โดยรัฐบาลควรเน้นการใช้จ่ายเพื่อการกระตุ้นเศรษฐกิจในภาวะเศรษฐกิจตกต่ำ ภาคเอกชนไม่สามารถขับเคลื่อนเศรษฐกิจได้ตามปกติ รัฐบาลจึงควรเล่นบทบาทเป็นหัวรถจักรขับเคลื่อนเศรษฐกิจนี้ในระยะสั้น ในทางกลับกันรัฐบาลควรเน้นการใช้จ่ายเพื่อการลงทุนโดยเฉพาะการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานในภาวะเศรษฐกิจขยายตัว ทั้งนี้เพื่อรักษาอัตราการขยายตัวให้มีความต่อเนื่อง เกิดการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืน

เมื่อพิจารณาสถานการณ์ทางเศรษฐกิจในปัจจุบัน จะเห็นได้ว่าภาคการผลิตไทยปัจจุบัน อยู่ในระดับการผลิตที่เกือบเต็มกำลังการผลิต ซึ่งสูงกว่าระดับก่อนวิกฤตเศรษฐกิจเสียอีก ตรงนี้เราพิจารณาจากอัตราการใช้กำลังการผลิต (capacity utilization) ซึ่งโดยปกติแล้วโรงงานแต่ละโรงงานเมื่อใช้กำลังการผลิตเต็มที่อัตราการใช้กำลังการผลิตเต็มที่ไม่เกินประมาณร้อยละ 80 หากอัตราการใช้กำลังการผลิตของโรงงานใดเริ่มเข้าใกล้ระดับเต็มกำลังการผลิตนี้ โรงงานนั้นต้องพิจารณาขยายโรงงาน หรือมีการลงทุนใหม่ ในปัจจุบันอัตราการใช้กำลังการผลิตอยู่ในระดับประมาณกว่าร้อยละ 79 ตั้งแต่เดือนมีนาคม 2547 นั่นหมายความว่าภาคการผลิตของไทยถึงเวลาที่ต้องมีการลงทุนเพิ่มเติม หากอยากเห็นการขยายตัวของเศรษฐกิจในขณะนี้มีความต่อเนื่องและเป็นไปอย่างยั่งยืน

แต่ประเด็นที่จะมาคุยกันวันนี้คงมาจากที่ผมได้อ่านจากทางสื่อมวลชนหลายฉบับว่า ท่านนายกทักษิณมีแนวคิดที่จะนำเอาโครงการลงทุนขนาดใหญ่ที่คิดจะทำในช่วงระยะยาวๆ เร่งเข้ามาให้มีการลงทุนภายในช่วง 4-5 ปีนี้ จริงๆ ผมก็เห็นด้วยกับการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานของประเทศนะครับ แต่ก็ยังไม่ค่อยแน่ใจว่าระดับการลงทุนที่เหมาะสมควรจะมากน้อยและรวดเร็วขนาดไหน ซึ่งเรื่องนี้คงต้องมีการศึกษาวิจัยถึงระดับการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานกับการขยายตัวทางเศรษฐกิจต่อไป ประเด็นที่เราจะมาคุยกันวันนี้ จึงคงไม่ใช่การวิจารณ์ว่าระดับหรือขนาดการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน แต่คงเป็นการให้ข้อคิดประกอบคำถามว่า ถ้าท่านนายกฯจะนำการลงทุนขนาดใหญ่ที่เคยคิดว่าจะลงทุนในระยะยาวๆ มาลงทุนในระยะเวลาอันสั้นนั้น ท่านจะเอาเงินจากไหนมาลงทุน ?

อันที่จริงถ้าเราเข้าใจระบบการคลังภาคสาธารณะแล้ว คำตอบก็มีง่ายๆ คือ วิธีการระดมทุนของรัฐบาลผ่านภาคสาธารณะนั้น ทำได้เพียงไม่กี่ช่องทาง ได้แก่ (1) การระดมทุนผ่านการกู้เงินภายในประเทศ (ของทั้งรัฐบาล และรัฐวิสาหกิจ) (2) การกู้เงินต่างประเทศ (ของทั้งรัฐบาล และรัฐวิสาหกิจ) (3) การพึ่งพิงงบประมาณแผ่นดิน (ซึ่งตามกฎหมายกำหนดว่า หากรายได้รัฐบาลไม่พอก็ต้องพึ่งพิงการกู้เงินภายในประเทศในที่สุด) และ (4) การพึ่งพิงเงินทุนจากผลกำไรเพื่อการลงทุน (retained income) หรือการระดมทุนในตลาดหลักทรัพย์ฯ (capitalization) ของรัฐวิสาหกิจเอง ไม่ว่าการระดมทุนประเภทไหนก็จะมีข้อจำกัดของตัวเองในตัว ซึ่งเป็นไปไม่ได้ที่เราจะระดมทุนประเภทใดประเภทหนึ่งในระยะสั้นอย่างไม่มีจำกัด

การระดมทุนของรัฐบาลผ่านการกู้เงินภายในประเทศมากๆ จะทำให้ระดับอัตราดอกเบี้ยภายในประเทศสูงขึ้น ซึ่งจะเป็นภาระต้นทุนทางการเงินของภาคเอกชนที่จำเป็นต้องกู้เงินจากตลาดการเงินเดียวกัน การระดมทุนผ่านการกู้เงินต่างประเทศตรงนี้คงไม่ต้องพูดถึงคุณโทษของมันมากนักนะครับ ผมเข้าใจว่าข้อจำกัดเรื่องการระดมทุนจากต่างประเทศ คงได้เห็นกันอย่างชัดเจนจากวิกฤตเศรษฐกิจของไทยในปี 2540 กันอย่างชัดเจนไปแล้ว แต่หากรัฐบาลจะหันมาพึ่งพิงเงินงบประมาณจำนวนมาก รัฐบาลอาจจำเป็นต้องพิจารณาขึ้นอัตราภาษีเพื่อเพิ่มรายได้ของตัวเอง หรือมิฉะนั้นก็จำเป็นต้องกู้เงินภายในประเทศ ซึ่งจะมีข้อจำกัดดังที่ได้กล่าวไปแล้วข้างต้น

การระดมทุนของรัฐวิสาหกิจก็จะติดข้อจำกัดต่างๆ เช่นเดียวกันกับการระดมทุนของรัฐบาล เพียงแต่ว่าการระดมทุนของรัฐวิสาหกิจ อาจมีทางเลือกมากกว่าในการใช้เงินของตนเองในการลงทุน โดยเงินนั้นอาจมาจากกำไรเพื่อการลงทุน (retained income) หรือการระดมทุนในตลาดหลักทรัพย์ (capitalization) แต่อย่างไรก็ตามกำไรของรัฐวิสาหกิจมีมากพอหรือ ? การแปรรูปรัฐวิสาหกิจคืบหน้าไปถึงไหนแล้ว ? หากการแปรรูปเสร็จเรียบร้อยแล้วการขายหุ้นเพิ่มทุนของรัฐวิสาหกิจนั้น เพื่อนำเงินมาลงทุน จะประสบความสำเร็จมากน้อยเพียงใด? คำถามต่างๆ เหล่านี้คือข้อจำกัดในการระดมทุนของรัฐวิสาหกิจด้วยตัวเอง นอกเหนือไปจากข้อจำกัดด้านอื่นๆ ที่ได้กล่าวมาแล้ว

ในภาวะที่รัฐบาลมีการลงทุนอยู่ในระดับปกติเครื่องมือในการระดมทุนของรัฐ 4 ประเภทข้างต้นก็ต้องนับว่าเพียงพอ แต่หากรัฐบาลมีแผนการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานเพิ่มเติมจากแนวโน้มการลงทุนปกติ ที่ต้องการระดมทุนจำนวนนับล้านล้านบาทในระยะเวลาอันสั้น เครื่องมือการระดมทุนที่มีอยู่อาจติดข้อจำกัด และถึงตอนนั้นแทนที่นโยบายการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานของรัฐบาล จะเป็นการพัฒนาเศรษฐกิจให้เติบโตอย่างยั่งยืน แต่อาจจะกลับเป็นตัวที่ทำให้เศรษฐกิจพังลงมาก็เป็นได้

คงเป็นเพราะเรื่องนี้กระมังครับที่ทำให้ช่วงนี้ผมได้สังเกตเห็นรัฐบาลกระตือรือร้น ในการพัฒนาเครื่องมือ การระดมทุนของรัฐในรูปแบบใหม่ๆ มากมาย ทั้งการจัดตั้งกองทุนรวมของรัฐบาล (กองทุนวายุภักษ์) การจัดตั้ง Asian bond market หรือแม้แต่ริเริ่มทำ securitization ในการระดมทุนเพื่อสร้างศูนย์ราชการแห่งใหม่ที่ถนนแจ้งวัฒนะ เป็นต้น มิติใหม่ของการระดมทุนภาคสาธารณะได้เริ่มขึ้นแล้วครับ และนับวันจะมีบทบาทมากขึ้นในอนาคต เครื่องมือในการระดมทุนต่างๆ ที่ได้ประดิษฐ์กันขึ้นคงเป็นที่น่าจับตามอง และวิเคราะห์วิจารณ์กันถึงข้อดี-ข้อเสียกันต่อไปนะครับ

ประชาชาติธุรกิจ หน้า 2