คอลัมน์ ดุลยภาพดุลยพินิจ  โดย ตีรณ พงศ์มฆพัฒน์  มติชนรายวัน  วันที่ 24 มีนาคม พ.ศ. 2547 ปีที่ 27 ฉบับที่ 9511

ภายหลังสงครามโลกครั้งที่สอง การรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจขึ้นอย่างแพร่หลายอยู่ 2 ช่วงได้แก่ช่วงทศวรรษ 1950-1960 ซึ่งมีการก่อตั้งประชาคมยุโรปและช่วงกลางทศวรรษ 1980 ถึงปัจจุบัน ซึ่ง "ยุโรปตลาดเดียว" (Single Europe) และเขตการค้าเสรีอเมริกาเหนือ(NAFTA) เป็นพัฒนาการสำคัญ

การรวมกลุ่มต่างๆ ส่วนใหญ่เป็นการจัดทำข้อตกลงการค้าเสรี(Free Trade Agreement หรือ FTA) อันเป็นรูปแบบขั้นต้นที่มีการลดอุปสรรคทางภาษีศุลกากรและการค้าร่วมกัน โดยประชาคมยุโรปเป็นกลุ่มสำคัญที่พัฒนาในขั้นสูง กล่าวคือเป็นสหภาพที่มีความอันหนึ่งอันเดียวกันเป็นอย่างมาก

ความแพร่หลายของการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นอย่างมากมาย ย่อมสืบเนื่องมาจากเหตุผลหลายประการ ทั้งที่เป็นเรื่องเศรษฐกิจและที่มิใช่เรื่องเศรษฐกิจ

อย่างไรก็ตามการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจ และการจัดทำเอฟทีเอทั้งหลาย มักเกิดขึ้นภายใต้สภาพเศรษฐกิจโลก ที่มีการแข่งขันกันอย่างมาก การจัดตั้งประชาคมยุโรปในช่วงกลางทศวรรษ 1950 เกิดขึ้นพร้อมๆ กับการเติบโตที่ท้าทายของเศรษฐกิจญี่ปุ่น ซึ่งจากนั้นมาการรวมกลุ่มของประชาคมยุโรป ก็เป็นเหตุผลที่หลายประเทศ ใช้ในการจัดตั้งเขตการค้าเสรีของตนบ้าง อำนาจทางเศรษฐกิจที่ถดถอยในช่วงทศวรรษ 1980 ก็ทำให้รัฐบาลสหรัฐต้องจัดตั้งเขตการค้าเสรีอเมริกาเหนือ เพื่อแข่งขันกับยุโรปตะวันตกและญี่ปุ่น

แต่คำถามก็คือการจัดทำข้อตกลงการค้าเสรีและการรวมกลุ่มต่างๆ ที่เกิดขึ้นอย่างมากมายนั้น จะนำไปสู่ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจสำหรับประเทศโดยรวม หรือผลประโยชน์เฉพาะกลุ่มก้อนภายในประเทศ

เป็นไปเพื่อผลประโยชน์ในเชิงเศรษฐศาสตร์หรือในทางการเมืองกันแน่

นักเศรษฐศาสตร์ได้พยายามวิเคราะห์ถึงมูลเหตุจูงใจในทางเศรษฐศาสตร์ ของการจัดทำข้อตกลงการค้าเสรีเกินกว่าครึ่งศตวรรษ แต่ก็ไม่พบคุณประโยชน์ที่ชัดเจนมากนัก

ในปี ค.ศ.1950 ศาสตราจารย์ไวเนอร ์(Jacob Viner) ได้เสนอฐานคิดที่สำคัญมาจนถึงปัจจุบัน โดยชี้ให้เห็นว่าข้อตกลงการค้าเสรีจะมีผลประโยชน์ต่อเศรษฐกิจโดยรวมจริงๆ ก็ต่อเมื่อผลกระทบทางบวกที่เพิ่มปริมาณการค้าระหว่างประเทศคู่สัญญา (Trade Creation) มีมากกว่าผลกระทบทางลบที่ทำให้การค้ากับประเทศนอกกลุ่มเสียหาย (Trade Diversion) ในทางทฤษฎีแล้ว ผลบวกจึงอาจมากกว่าหรือน้อยกว่าผลลบก็ได้

งานวิจัยในระยะเวลาต่อมา ซึ่งเมื่อตรวจสอบจากข้อมูลจริงแล้วมักพบว่า เอฟทีเอ ให้ประโยชน์น้อยมาก แม้แต่การรวมกลุ่มอเมริกาเหนือ และประชาคมยุโรป ก็ให้ผลดีในเกณฑ์ที่ไม่สูงมากนัก หากกลับสร้างผลเสียหายแก่ประเทศคู่ค้าที่อยู่นอกกลุ่ม

ภาวะระบาดของเอฟทีเอ จึงเป็นผลเสียต่อโลกโดยรวมมากยิ่งขึ้น เมื่อประเทศนอกกลุ่มตอบรับกับสถานการณ์ด้วยการกีดกันทางการค้า หรือรวมกลุ่มบ้างเป็นการตอบโต้

นี่จึงไม่น่าแปลกใจที่นักเศรษฐศาสตร์มักคลางแคลงใจ เมื่อเห็นผู้นำของรัฐตื่นเต้นกับการจัดทำเอฟทีเอ ถึงแม้ว่าบทบัญญัติของแกตต์จะอนุโลมให้กระทำได้ และเวทีพหุภาคีมีความล่าช้า

การจัดตั้งเขตการค้าเสรีอเมริกาเหนือมีส่วนทำให้นักเศรษฐศาสตร์ และผู้กำหนดนโยบายให้สหรัฐอเมริกา เปลี่ยนแนวคิดที่เคยสนับสนุนแนวทางพหุภาคีของแกตต์อย่างแข็งขัน มายอมรับแนวทางภูมิภาคนิยม และทวิภาคีอย่างเห็นได้ชัด

ในขณะที่นักเศรษฐศาสตร์การค้าระหว่างประเทศชั้นนำ เช่น ศาสตราจารย์ภัควาติ (Jagdish Bhagwati) และ ศาสตราจารย์บาลด์วิน (Robert Baldwin) วิพากษ์วิจารณ์การที่สหรัฐฯ หันเหออกจากแนวทางพหุภาคี นักเศรษฐศาสตร์คนสำคัญอย่างศาสตราจารย์ครุกแมน (Paul Krugman) ซึ่งเป็นลูกศิษย์ของภัควาติ ก็สนับสนุนเขตการค้าเสรีอเมริกาเหนือ เพราะเห็นว่าเป็นทางเลือกที่แม้จะมีผลเสียอยู่บ้าง แต่ก็ให้ประโยชน์ในทางเศรษฐกิจมาก

ในปี ค.ศ.1991 ครุกแมนมีผลงานค่อนข้างสำคัญ 2 ชิ้น ชิ้นแรกยอมรับว่า แนวทางพหุภาคีเป็นแนวทางที่ดีที่สุดสำหรับเศรษฐกิจโลก แต่ทว่าประเทศจำนวนมากมักหลีกเลี่ยงที่จะทำตาม จึงยากที่จะมีบทบาทในทางปฏิบัติ และเป็นแนวทางที่มีลักษณะอุดมคติมากเกินไป

ผลงานชิ้นที่สองพยายามชี้ให้เห็นว่า เอฟทีเอ ที่นิยมแพร่หลายในช่วงระยะหลังๆ เช่น เขตการค้าเสรีอเมริกาเหนือ ให้ประโยชน์มากกว่าเอฟทีเอทั่วๆ ไป เพราะเป็นการรวมกลุ่มระหว่างประเทศที่เป็น "คู่ค้าโดยธรรมชาติ" (natural trading partners) ซึ่งมีพรมแดนที่เชื่อมติดกัน

ความโด่งดัง และน่าเชื่อถือของครุกแมนสร้างความสับสนได้ไม่น้อย และทำให้นักเศรษฐศาสตร์รุ่นใหม่ๆ จำนวนหนึ่งยอมรับแนวทางภูมิภาคนิยม และทวิภาคีมากขึ้น โดยไม่ได้สังเกตว่าครุกแมนนั้น ไม่เห็นด้วยกับการรวมกลุ่มเอเชียตะวันออก แต่กลับสนับสนุนนาฟต้า

ในงานชิ้นที่สองนี้ครุกแมนอาศัยข้อมูลกลุ่มประเทศอุตสาหกรรม 7 ประเทศ และพบว่าการรวมกลุ่มระหว่างประเทศเพื่อนบ้าน ที่มีพรมแดนติดกัน ซึ่งก็คือการรวมกลุ่มระหว่างสหรัฐอเริกา กับแคนาดา ก่อให้การขยายตัวของปริมาณการค้า มากกว่าการรวมกลุ่มกับประชาคมยุโรป ซึ่งอยู่ห่างไกลออกไป

อย่างไรก็ตามเมื่อเราใช้ข้อมูลในช่วงระยะเวลาใกล้เคียงกัน แต่ขยายครอบคลุมประเทศต่างๆ เพิ่มเป็นจำนวน 85 ประเทศ แทนที่จะมีเพียง 7 ประเทศ กลับพบว่าการที่สหรัฐอเมริกา เลือกทำเอฟทีเอกับประเทศเพื่อนบ้าน อาจให้ประโยชน์น้อยกว่า การเลือกรวมกับประเทศที่อยู่ห่างไกล และประเทศอุตสาหกรรมใหม่ในเอเชีย ก็เป็นคู่ค้าที่น่าเลือก มากกว่าประเทศเพื่อนบ้านของสหรัฐอ ย่างเม็กซิโกเสียอีก

นั่นคือพันธมิตรธรรมชาติ ซึ่งเป็นสิ่งที่มีเหตุผลในทางเศรษฐศาสตร์มิใช่แนวทางที่ดีจริงเสมอไป เพราะอาจมีประเทศอื่นๆ ที่น่าจับคู่ด้วยมากกว่า

การผูกพันใดๆ ภายใต้เอฟทีเอจึงจำเป็นต้องอาศัยหลักเหตุผลทางเศรษฐศาสตร์ ต้องศึกษาตรวจสอบให้รอบคอบ รวมทั้งมีความโปร่งใสในเหตุและผล

รัฐบาล พ.ต.ท.ดร.ทักษิณ ชินวัตร พยายามใช้เอฟทีเอ เป็นเครื่องมือขยายบทบาทของตนบนเวทีนานาชาติ มีการเร่งรัดเอฟทีเอ กับหลายประเทศโดยมิได้ศึกษาถึงผลดี-ผลเสียล่วงหน้า ขาดแนวนโยบายที่ให้หลักเกณฑ์สำหรับการปฏิบัติว่า ประเทศไทยควรมีเงื่อนไขในการเจรจาต่อรองรวมทั้งการเตรียมพร้อมอย่างไร

การตกลงกับประเทศต่างๆ ที่รัฐบาลกำลังเร่งจัดทำเอฟทีเออยู่ในขณะนี้ มีความไม่ชัดเจนอย่างมากในเหตุผลทางเศรษฐศาสตร์ รัฐบาลเองก็ไม่สามารถอธิบายได้ว่า ทำไมจึงพยายามเลือกทำเอฟทีเอ กับประเทศใหญ่ที่มีอำนาจต่อรองเหนือกว่ามาก

ที่สำคัญก็คือในบรรดาเอฟทีเอกับประเทศต่างๆ ทั้งหมด ดูเหมือนว่ารัฐบาลจะสร้างความแปลกใจ ที่ให้น้ำหนักกับสหรัฐอเมริกามากที่สุด และเร่งรัดมากที่สุด ทั้งๆ ที่เป็นประเทศที่มีความเข้มงวดอย่างมาก ในแง่ของกระบวนการเจรจา และมีอำนาจทางเศรษฐกิจและการเมืองเหนือประเทศใดๆ ในโลก

ทั้งๆ ที่ทางการสหรัฐอเมริกาเอง ก็ไม่เคยแสดงท่าทีสนใจที่จะทำเอฟทีเอกับไทย เหมือนกับที่รัฐบาลไทยดำเนินการให้เห็น

การจัดทำเอฟทีเอกับสหรัฐอเมริกา จะสำเร็จก็ต่อเมื่อสหรัฐได้ประโยชน์อย่างเต็มที่จนเป็นที่พึงพอใจ ทั้งสำหรับสำนักงานเจรจาทางการค้า (USTR) ทำเนียบขาวและรัฐสภาสหรัฐ

ในแง่ของการเปิดเสรีตลาดสินค้า สหรัฐมีภาษีศุลกากรที่ต่ำมากอยู่แล้ว และมาตรการกีดกันทางการค้า มักอยู่ในรูปอื่นที่มิใช่ภาษีศุลกากร ในขณะที่ภาคการเกษตรก็มีการให้เงินอุดหนุนมากมาย

ส่วนข้อตกลงการเปิดเสรีภาคบริการจะเป็นจุดสร้างประโยชน์ให้แก่สหรัฐฯ อย่างสำคัญ เพราะสหรัฐมีความเข้มแข็งในธุรกิจบริการเป็นพิเศษ การเปิดเสรีภาคบริการนี้จะเพิ่มขึ้นมากกว่าที่ไทยผูกพันไว้กับองค์การการค้าโลก และจะเป็นการผูกมัดที่เกินสนธิสัญญาไมตรีไทย-สหรัฐ

เอฟทีเอระหว่างไทย-สหรัฐ จึงเป็นผลงานชิ้นโบว์ดำของรัฐบาลซีอีโอชุดนี้ด้วยเหตุผลหลายประการ

ประการแรก การศึกษาวิจัยในอนาคตจะพบว่า ประเทศไทยได้ประโยชน์จากการส่งออกไปยังสหรัฐอเมริกาน้อยมาก และเอฟทีเอที่จัดทำขึ้นนั้นมิได้ตั้งอยู่บนหลักการต่างตอบแทนในผลประโยชน์ (Reciprocity) ที่สมดุลกัน

ประการที่สอง การเปิดเสรีภาคการเกษตร จะทำให้ประเทศไทยแปรสภาพเป็นตลาดของสหรัฐ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในสินค้าการเกษตร ที่มีการตัดแต่งทางพันธุกรรม ซึ่งจะทำให้ระบบการเกษตรอินทรีย์ของไทย ได้รับความเสียหายและไร้อนาคต

ประการที่สาม การเปิดเสรีภาคบริการจะสร้างผลกระทบอย่างรุนแรง และกว้างขวาง เนื่องจากสหรัฐ เป็นประเทศที่มีอำนาจเหนือตลาดในธุรกิจประเภทนี้ และรัฐบาลเองก็ขาดมาตรการรองรับก่อนตัดสินใจ จัดทำเอฟทีเอที่มีภาคบริการเป็นแกนสำคัญของการเจรจาด้วย

ประการสุดท้าย เอฟทีเอระหว่างไทย-สหรัฐ จะผูกมัดไทยเกินสนธิสัญญาไมตรีไทย-สหรัฐ ซึ่งทางการไทย เคยขอสงวนไว้กับองค์การการค้าโลก เมื่อประมาณ 9 ปีก่อน และใกล้จะสิ้นสุดระยะเวลาของการขอสงวนแล้ว จึงมิใช่เอฟทีเอธรรมดาๆ อย่างที่เข้าใจกัน

รัฐบาลต้องดำเนินนโยบายทวิภาคีอย่างโปร่งใส และมีหลักเกณฑ์ทางเศรษฐศาสตร์ที่อธิบายได้ดี มิใช่การตัดสินบนผลประโยชน์เฉพาะส่วน ที่ทำให้ประเทศต้องเสียเปรียบอย่างมากมายโดยไม่จำเป็น

หน้า 6