|
กระจายหุ้น
กฟผ. แต่ยังผูกขาด :
สังคมได้อะไร
คอลัมน์
ดุลยภาพดุลยพินิจ โดย
ไพโรจน์ วงศ์วิภานนท์
สถาบันวิจัยสังคมและเศรษฐกิจ
ม.ธุรกิจบัณฑิตย์ "การแปรรูปรัฐวิสาหกิจในความหมายผมหรือของพรรคไทยรักไทย ซึ่งเป็นนโยบายวันนี้ คือไม่ได้ขายรัฐวิสาหกิจให้ใคร" แม้กระทั่งขายเป็นล็อตให้แก่พันธมิตรร่วมทุนก็ยังไม่ทำ เพียงต้องการกระจายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทยเพื่อจะให้เกิดประสิทธิภาพ เกิดการตรวจสอบถ่วงดุล เมื่อเข้าตลาดหลักทรัพย์แล้วจะถูกตรวจสอบได้มากมาย ฉะนั้นต้องกระจายหุ้นและใช้ตลาดทุนให้เป็นประโยชน์ ไม่มีการขายให้ใคร และรัฐยังถือหุ้นใหญ่อยู่ ถึงแม้เป็นบริษัทมหาชนที่จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ อำนาจการบริหารการจัดการยังอยู่ คล้ายเป็นรัฐวิสาหกิจ แต่มีความคล่องตัวกว่า" นายกฯทักษิณคุยกับประชาชน 28 กุมภาพันธ์ 2547 "ผมต้องการทำประเทศไทยให้ survival อยู่รอดได้อย่างดีในยุคทุนนิยม ด้วยการกระจายประโยชน์ให้กับประชาชน เป็น Social Capitalism โดยจัดสมดุลของผลประโยชน์ระหว่างผลประโยชน์ของคนชั้นข้างบนให้กระจายสู่คนระดับล่าง ทำ Socialism ให้เป็นเจ้าของ Capitalism เพราะรัฐบาลเข้าใจวิทยาศาสตร์ เข้าใจระบบทุนนิยม จึงเอารายได้จากทุน กระจายให้ประชาชน" พรหมินทร์ เลิศสุริย์เดช รมว. กระทรวงพลังงานกล่าว มีวิธีการหลายวิธีที่แต่ละสังคมจะให้เอกชนเข้ามาดำเนินกิจการแทนหรือเสริมกิจการที่รัฐทำอยู่ หรือมีการโอนทรัพย์สินที่เคยเป็นเจ้าของรัฐไปให้เอกชน วิธีแรก คือ การขายขาดทั้งกิจการ เหมือนรัฐเลิกกิจการและให้เอกชนรับไปดำเนินแทน เช่น สมัยจอมพล ป. ที่มีรัฐวิสาหกิจขาดทุนจำนวนมาก เพราะผู้บริหารไม่มีฝีมือ และมีการโกงกิน วิธีที่สอง คือ ขายสินทรัพย์เพียงบางส่วน เช่น กระจายหุ้นให้กลุ่มเฉพาะเจาะจง หรือเสนอขายให้ประชาชนทั่วไป โดยจดทะเบียนและมีการซื้อขายในตลาดหลักทรัพย์ รัฐยังเป็นผู้ถือหุ้นใหญ่ มีอำนาจในการควบคุมการจัดการและยังคงมีสถานภาพเป็นรัฐวิสาหกิจ เช่น การบินไทย บางจาก หรือ ปตท. ซึ่งเพิ่งเข้าตลาดไปเมื่อเร็วๆ นี้ หรือการไฟฟ้าฝ่ายผลิต(กฟผ.) ซึ่งพนักงานกำลังชุมนุมคัดค้านนโยบายของรัฐบาลอยู่ในขณะนี้ วิธีที่สาม คือ วิธีที่เรียกว่ามีการร่วมการงานระหว่างรัฐกับเอกชน รัฐยังคงความเป็นเจ้าของในทรัพย์สิน หรือผูกขาดในกิจกรรมนั้นๆ แต่ให้เอกชนมาลงทุนบริหารกิจการ หรือรัฐให้สัมปทาน โดยทรัพย์สินเป็นของรัฐและเอกชนจ่ายค่าสัมปทานให้รัฐในรูปการแบ่งรายได้หรือกำไร เช่น กรณีโทรศัพท์พื้นฐานและมือถือ สัมปทานวิทยุโทรทัศน์ เป็นต้น ยังมีวิธีอื่นๆ ที่ปลีกย่อยอีกหลายวิธี เช่น รัฐอาจจะเป็นคนจัดหาสินค้าบริการนั้นให้แก่ประชาชนโดยใช้งบประมาณของรัฐ แต่ให้เอกชนบริหาร เช่น บริหารโรงแรม หรือกิจการบางอย่างของรัฐ เป็นต้น หลายวิธีที่กล่าวมานี้มักเป็นที่เข้าใจและใช้กันมาในสังคมไทยว่า คือการแปรรูปกิจการของรัฐหรือรัฐวิสาหกิจ การแปรรูปจึงมีความหลากหลายในวิธีการ แต่ละวิธีการย่อมมีผลแตกต่างกันไป ขึ้นอยู่กับวัตถุประสงค์ของการแปรรูป การแปรรูปก็มีหลายวัตถุประสงค์เช่นกัน เป้าหมายหลักๆ มักสะท้อนปัญหาที่เกิดขึ้นในภาครัฐ จนเกิดเป็นคลื่นลูกใหม่ หรือโลกทรรศน์ใหม่ในรอบ 20 ปีที่ผ่านมา ซึ่งเกี่ยวกับบทบาทและขีดจำกัดของรัฐบาล ในกิจกรรมทางเศรษฐกิจของประเทศต่างๆ ในโลก ปัญหาหลักที่นำไปสู่ขบวนการแปรรูปมากมายก็คือ ความไม่มีประสิทธิภาพในภาครัฐ และผลของความไม่มีประสิทธิภาพ ที่มีต่อระบบเศรษฐกิจรวม และฐานะการเงินของรัฐ เป้าหมายสำคัญของการแปรรูป จึงมุ่งอยู่ที่ประเด็นเรื่องประสิทธิภาพในการใช้ทรัพยากรของรัฐ เมื่อเทียบกับเอกชนในกิจการประเภทเดียวกัน การปรับปรุงฐานะการเงินของรัฐอาจมีที่มาที่ดีขึ้น ไม่ใช่เฉพาะจากการขายกิจการ ขายหุ้นบางส่วน แต่อาจจะมาจากการใช้จ่ายทางด้านงบประมาณที่ลดลง การพึ่งเงินกู้ที่น้อยลง หรือยังมีเป้าหมายอื่นๆ ซึ่งเป็นผลพวงที่มีความสำคัญ เช่น การแปรรูปให้เอกชนมาดำเนินการ เป็นวิธีการลดบทบาทของปัจจัยทางการเมือง ที่ส่งผลต่อประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจ หรือเป็นกลไกในการพัฒนาตลาดทุน เช่น กระจายการถือครองหุ้นในหมู่ประชาชน ให้กว้างขวางมากขึ้น อะไรคือปัจจัยที่จะกำหนดว่าการแปรรูปจะเกิดขึ้นได้ และผลลัพธ์ของการแปรรูปนั้น ที่มีต่อระบบเศรษฐกิจและคนในสังคม ประสบการณ์ในหลายประเทศ โดยเฉพาะในประเทศอังกฤษสมัย Thatcher น่าจะบอกเราว่าความเข้มแข็งทางการเมือง ความมั่นคงของรัฐบาล ความมุ่งมั่นของผู้นำที่จะผลักดัน โน้มน้าวการคล้อยตามหรือการสร้างความเข้าใจในหมู่ประชาชน เพราะแรงต่อต้านจากสหภาพแรงงาน โดยเฉพาะการกลัวการตกงาน หรือจากประชาชนซึ่งกลัวการขึ้นราคาของบริการ เนื่องจากบริการของรัฐเดิม อาจได้รับการอุดหนุน หรือถูกควบคุมราคาโดยเหตุผลทางการเมือง คงไม่เป็นเรื่องไร้สาระที่จะกล่าวว่า ความถดถอยแห่งอำนาจของรัฐบาลทักษิณ ในรอบ 2-3 เดือนที่ผ่านมา ได้มีส่วนในการกำหนดยุทธศาสตร์ และยุทธวิธีคัดค้านการแปรรูปโดยพนักงาน กฟผ. ส่วนความสำเร็จเมื่อมีการแปรรูปก็จะขึ้นอยู่กับวิธีการ และความพร้อมในเชิงโครงสร้างปัจจัยพื้นฐานเบื้องต้น กรอบของนโยบาย และกติกาที่สำคัญ ที่จะสร้างกลไกให้เกิดการแข่งขันที่แท้จริง เมื่อมีการแปรรูปให้เอกชน ถ้าประสิทธิภาพของการใช้ทรัพยากรคือ เป้าหมายสำคัญ ในสิ่งแวดล้อมที่มีการแข่งขัน มีผู้ผลิตจำนวนมากพอแข่งขันกันให้บริการ ถ้าเอกชนขาดทุน จนต้องล้มไปต้องออกไปจากธุรกิจ มีหลักฐานค่อนข้างหนาแน่นว่า ความเป็นเจ้าของโดยเอกชนนั้น เพราะแรงจูงใจ นวัตกรรมใหม่ๆ ซึ่งส่งผลต่อคุณภาพในสินค้าและบริการ (ไม่ใช่ราคาอย่างเดียว) และแรงจูงใจในการกำกับดูแลต้นทุน เพื่อความอยู่รอดจะทำให้สังคมใช้ทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพ ผู้บริโภคได้ประโยชน์ สวัสดิการสังคมโดยสุทธิสูงขึ้น เพราะฉะนั้นโครงสร้างตลาดที่มีการแข่งขันหลังการแปรรูปจึงมีผลต่อราคาและบริการที่ผู้บริโภคได้ประโยชน์ เมื่อเทียบกับโครงสร้างตลาดที่ผู้ผลิต ยังมีอำนาจทางการตลาดหรือผูกขาดสูง ในกิจการไฟฟ้าประสบการณ์ในการให้เอกชน ดำเนินกิจการแทนรัฐ โดยไม่ให้มีการผูกขาดในหลายประเทศ เช่น ในอังกฤษ ออสเตรเลีย สหรัฐอเมริกา หรือในประเทศกำลังพัฒนา เช่น เม็กซิโก อาร์เจนตินา ผู้บริโภคจ่ายราคาไฟฟ้าลดลงหลังการแปรรูป เพราะฉะนั้น การมีกรอบของนโยบายที่สร้างเงื่อนไขให้เกิดการแข่งขันในตลาดการผลิตสินค้านั้นๆ ซึ่งมักจะต้องมากับนโยบายการเปิดเสรี การลดข้อกำหนดที่ไม่จำเป็น เพื่อลดการผูกขาดอย่างแท้จริงโดยรัฐ หรือเอกชน มักจะต้องมาก่อนการแปรรูปไม่ว่าจะโดยวิธีใด พิจารณาในกรอบขั้นต้น จะเห็นได้ว่ากรอบกติกา การสร้างตลาดการแข่งขันในตลาดไฟฟ้า ยังไม่เกิดขึ้นในประเทศไทย ภายใต้กรอบกติกาในปัจจุบัน การแปรรูปของ กฟผ. นั้นยังห่างไกลกับเป้าหมายที่แท้จริงของการแปรรูป เพราะที่ผ่านมาและในปัจจุบัน กฟผ. ก็ยังเป็นผู้ผลิตรายใหญ่ที่ผูกขาด มีอำนาจทางการตลาดโดยยังผูกขาดระบบสายส่ง และการผลิตไฟฟ้า แม้ว่าจะแบ่งปันกิจการผลิตไฟฟ้าให้เอกชน มีบทบาทในการผลิตและขายให้กับ กฟผ. ก็ตาม (เช่น กรณี SPP และ IPP) คำถามก็คือ ถ้าตลาดการผลิตยังไม่สมบูรณ์ มีการผูกขาด ตลาดหุ้นไทย จะเป็นกลไกในการกำกับให้ประสิทธิภาพของ กฟผ. เพิ่มขึ้นได้หรือไม่ คำตอบก็คือแล้วแต่สถานการณ์ ตลาดทุนที่มีประสิทธิภาพจะต้องมีกลไกในการครอบงำกิจการ ถ้ากิจการนั้นบริหารไม่ดี ราคาหุ้นตกต่ำ ก็อาจจะมีคนสนใจเข้าซื้อกิจการในตลาด เช่นดังที่เกิดขึ้นในตลาดหุ้นสหรัฐ แต่การที่รัฐยังเป็นผู้ถือหุ้นครองเสียงข้างมาก โอกาสที่จะถูกครอบงำในกิจการก็หมดไป โอกาสการล้มละลายนั้นไม่มี ทั้งหมดนี้มีผลต่อการกระตุ้นประสิทธิภาพ นอกจากนี้ ในสภาวะที่ผู้ลงทุนสถาบันมีบทบาทน้อย ผู้ถือหุ้นรายย่อยกระจัดกระจาย หรือผู้ลงทุนในที่สุดก็ขาดความสนใจ เนื่องจากกิจการรัฐวิสาหกิจ ก็ยังมีอิทธิพลของการเมือง มีหลายเป้าหมาย ทำให้หุ้นรัฐวิสาหกิจไม่น่าสนใจเมื่อเทียบกับหุ้นอื่นๆ ในตลาด ยกเว้นการได้หุ้นเมื่อเสนอขายให้ประชาชนครั้งแรกช่วงตลาดขาขึ้น อย่างไรก็ตาม ในตลาดทุนที่สังคม มีความเหลื่อมล้ำทางรายได้ทรัพย์สิน ความรู้ การใช้เส้นสาย อิทธิพลอำนาจทางการเมือง การได้มาซึ่งหุ้นจองของรัฐวิสาหกิจจำนวนมหาศาล ในหุ้นซึ่งราคาถูกตั้ง หรือกำหนดต่ำกว่าความเป็นจริง (เช่น สันนิษฐานว่า อาจจะเป็นกรณีของหุ้น ปตท. ซึ่งอาจตั้งไว้ต่ำเกินไป เพราะราคาได้ขึ้นไปหลายเท่าตัวจากราคาจอง ซึ่งผิดปกติค่อนข้างมาก) ก็มีผลต่อการกระจายรายได้ และความมั่งคั่งจากเงินภาษีอากรราษฎร (อันเกิดจากราคาหุ้นซึ่งต่ำเกินไป) ไปสู่ผู้มีอิทธิพล เป็นต้น เป้าหมายการสร้างทุนนิยมให้แก่ประชาชนโดยมีหุ้นกันทั่วหน้า จึงเป็นเพียงความฝันมากกว่าความจริง อย่างไรก็ตาม ถ้ารัฐบาลมีความตั้งใจจริงในการปรับปรุงประสิทธิภาพรัฐวิสาหกิจจากการเข้าตลาดทุนในระดับหนึ่ง สารสนเทศที่ กฟผ. ต้องเปิดเผยแก่สาธารณชน แก่ผู้ลงทุน คงต้องมีมากขึ้น พนักงาน กฟผ. ลึกๆ แล้วก็คงไม่สบายใจนักกับสารสนเทศที่ต้องเปิดเผยมากขึ้น รัฐบาล(รวมทั้งประชาชนซึ่งจริงๆ ก็คือเจ้าของในนามของ กฟผ.) อาจมีความกดดันที่จะต้องดูแลเอาใจใส่ในผู้บริหาร และในการเลือกคณะกรรมการ ประสบการณ์ในต่างประเทศ จากการวิจัยของนักวิชาการ (Megginson และคณะ เมื่อปี พ.ศ.2537) ใน 61 บริษัท จาก 18 ประเทศ พบว่าแม้มีการกระจายหุ้นบางส่วน และรัฐยังถือหุ้นเสียงข้างมาก หลังการกระจายหุ้นแล้ว นอกจากฐานะการเงิน เช่น หนี้สิน ทุนจะดีขึ้นแล้ว ยอดขาย กำไร ต้นทุนต่อพนักงาน ซึ่งสะท้อนประสิทธิภาพล้วนดีขึ้น ก็คงต้องดูกันต่อไปว่า กฟผ. จะดีขึ้น และประชาชนจะได้ประโยชน์อย่างแท้จริงหรือไม่ หน้า 6
|
| กลับหน้าแรก |