ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ และศิริพร ยอดกมลศาสตร์  กรุงเทพธุรกิจ  วันที่  4  มีนาคม พ.ศ. 2547

"การแปรรูป" เริ่มเป็นประเด็นถกเถียงกันในประเทศไทย ตั้งแต่ยุคทศวรรษ 1980 เมื่อธนาคารโลกให้เงินกู้แก่รัฐบาลเพื่อปรับปรุงโครงสร้าง เงินกู้นี้รู้จักกันทั่วไปในนามของ "แซล" หรือ SAL (Structural Adjustment Loan) และเป้าหมายการปรับปรุงโครงสร้างประการหนึ่ง ก็คือ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ

ซึ่งถ้าย้อนกลับไปในช่วงนั้นก็จะพบว่า มีรัฐวิสาหกิจหลายๆ แห่งได้ถูกขายให้เอกชน เช่น โรงงานน้ำตาล โรงแรม โรงงานสารส้ม ฯลฯ ในรัฐวิสาหกิจใหญ่ๆ ที่เป็นกิจการด้านสาธารณูปโภคก็มีการแปรรูปในลักษณะยุบเลิกกิจการบางแผนกและจ้างเหมาให้เอกชนไปดำเนินงาน เช่น แผนกทำความสะอาด แผนกรักษาความปลอดภัย แผนกช่างซ่อมบำรุง เส้นทางรถเมล์ และเหตุผลหลักของการแปรรูปที่รัฐบาลยุคนั้นนำมาอ้าง ก็คือ เพื่อลดภาระของรัฐบาล และเพิ่มประสิทธิภาพของการดำเนินงาน

การแปรรูปในยุค 1980 แม้ว่าจะได้รับการคัดค้านจากพนักงานรัฐวิสาหกิจบ้าง แต่ก็ไม่มากนัก เนื่องจากการแปรรูปส่วนใหญ่เป็นการแปรรูปในรัฐวิสาหกิจขนาดเล็ก และเป็นรัฐวิสาหกิจที่ขาดทุน ส่วนรัฐวิสาหกิจขนาดใหญ่ที่เป็นบริการสาธารณะ ก็แปรรูปในลักษณะการยุบแผนก ผลกระทบจึงไม่รุนแรง เพราะด้านหลักของกิจการยังคงเป็นรัฐวิสาหกิจ

แต่การแปรรูปหลังยุค 1980 มีหลักการและเนื้อหาแตกต่างไปเดิมค่อนข้างมาก เพราะส่วนมากมักจะเน้นการขายกิจการ หรือการขายหุ้นจำนวนมากให้แก่ภาคเอกชน โดยเป้าหมายของการแปรรูปไม่ใช่รัฐวิสาหกิจขนาดเล็กที่ไม่มีความสำคัญ แต่เป็นรัฐวิสาหกิจขนาดใหญ่ที่มีความสำคัญต่อการบริการสาธารณะและการจ้างงาน และเหตุผลของการแปรรูปมีความแปลกแปร่ง เพราะเป็นเหตุผลที่ขัดต่อข้อเท็จจริง

กล่าวคือ ถ้าเป็นการแปรรูปเพื่อลดภาระการขาดทุนและเพิ่มประสิทธิภาพการบริการ กิจการที่ควรแปรรูปก็น่าจะเป็นกิจการที่ขาดทุนซ้ำซาก แต่การณ์กลับกลายเป็นว่า กิจการที่อยู่ในเป้าหมายของการแปรรูปในระยะหลังล้วนเป็นกิจการที่มีกำไร และมีประสิทธิภาพแทบทั้งสิ้น ไม่ว่าจะเป็นองค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทย การปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย บริษัทน้ำมันบางจาก และที่กำลังเป็นปัญหาอยู่ในปัจจุบัน ก็คือ กิจการด้านการไฟฟ้าทั้งหลาย

เจตนาที่แท้จริงของการแปรรูปกิจการรัฐวิสาหกิจเป็นเช่นไร ?

นายชวน หลีกภัย อดีตนายกรัฐมนตรี เคยกล่าวไว้ในที่ประชุมใหญ่พรรคประชาธิปัตย์ เมื่อวันที่ 23 เมษายน 2543 ว่า

"การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นเรื่องที่รัฐบาลทุกชุดทำต่อเนื่องมาจาก 200 แห่ง เหลือเพียง 60 แห่ง ซึ่งช่วงวิกฤติอย่างนี้ก็มีแรงต่อต้านมาก ด้วยเหตุผลต่างๆ มีคนเตือนเหมือนกันว่าปล่อยไปไม่ดีกว่าหรือ รัฐบาลก็ไม่ถูกด่า ... ความจริงทำอย่างนั้นง่าย แต่เป็นความคิดที่ไม่รับผิดชอบ เพราะถ้าไม่แปรรูป วันหนึ่งความหายนะเข้ามา พวกเราจะถูกประณาม ตำหนิ ที่ปล่อยไว้ให้ขาดทุนทุกวัน"

ตีความจากคำพูดของนายชวน ก็คือ จะอย่างไรพรรคประชาธิปัตย์จะต้องแปรรูปรัฐวิสาหกิจให้ได้ เพราะหัวหน้าพรรคในขณะนั้นเห็นว่า ถ้าไม่แปรรูปในอนาคตจะหายนะ จึงไม่อาจปล่อยไว้ให้ขาดทุนทุกวัน สรุปว่า ที่ต้องแปรรูปก็เพราะรัฐวิสาหกิจขาดทุนทุกวัน ปล่อยไว้จะนำไปสู่หายนะได้ แต่นายชวนก็ตอบไม่ได้ว่า ถ้าต้องการแปรรูป เพราะไม่อยากขาดทุน แล้วเหตุใดไม่เลือกแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ขาดทุน !!

อีกเกือบ 4 ปีต่อมา ในการประชุมใหญ่สามัญประจำปี 2547 ของพรรคไทยรักไทย พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร นายกรัฐมนตรี และหัวหน้าพรรคไทยรักไทย ได้กล่าวถึงการแปรรูปรัฐวิสาหกิจว่า

"? ปัจจุบันประเทศไทยมีหนี้สินของรัฐวิสาหกิจทั้งหมดรวมกันเกือบ 1 ล้านล้านบาท รัฐบาลชุดนี้จะลดภาระตรงนี้ให้ได้ และจะทำให้รัฐวิสาหกิจมีประสิทธิภาพ ขอยืนยันว่า การกระจายหุ้นรัฐวิสาหกิจเป็นการทำเพื่อประโยชน์ของประเทศชาติและประชาชน ไม่ใช่ทำเพื่อใครทั้งสิ้น เพราะฉะนั้น หากรัฐวิสาหกิจทุกแห่งรักชาติ รักประชาชน มากกว่ารักตัวเอง ต้องไม่ขัดขวางแนวคิดนี้"

ตีความได้ว่า ด้วยความรักชาติ รักประชาชน จะอย่างไรพรรคไทยรักไทยก็จะต้องแปรรูปรัฐวิสาหกิจให้ได้ เพราะหัวหน้าพรรคเห็นว่า การแปรรูปเป็นหนทางเดียวในการลดภาระหนี้สินของรัฐ และเป็นการเพิ่มประสิทธิภาพในการบริหารจัดการของรัฐวิสาหกิจ แต่ประชาชนจำนวนมากก็ยังสงสัยว่า การแปรรูปจะก่อให้เกิดประสิทธิภาพอย่างไร และเพื่อใคร ??

"ประสิทธิภาพ" เหตุผลที่นำมาอ้างในการแปรรูป ตั้งอยู่บนข้อสมมติว่า เอกชนมีการแข่งขันสูง ถ้าการประกอบการไม่มีประสิทธิภาพจะอยู่ในตลาดไม่ได้ ดังนั้น ประสิทธิภาพของภาคเอกชนจึงอยู่ภายใต้สมมติฐานว่าจะต้องมีการแข่งขันกันมาก หากในภาคอุตสาหกรรมใดอุตสาหกรรมหนึ่งมีการแข่งขันกันน้อย หรือมีการรวมกลุ่มกัน ตกลงกัน ในทางการขายและการกำหนดราคา คำว่าประสิทธิภาพก็มีความหมายเพียงประสิทธิภาพเพื่อผู้ผลิตผู้ขายเท่านั้น ไม่ใช่ประสิทธิภาพเพื่อผู้บริโภค

โดยทั่วไปแล้ว เกณฑ์สำคัญของการวัดประสิทธิภาพของธุรกิจเอกชน คือ "กำไร" ไม่ใช่ประโยชน์สูงสุดของประชาชน กำไรคือส่วนเกินของต้นทุน การเพิ่มส่วนเกินต่อหน่วยสินค้ามีเพียงสองแนวทาง คือ การเพิ่มราคา หรือ การลดต้นทุน ตามปกติกิจการที่ไม่มีภาวะการแข่งขัน การแสวงหากำไรไม่จำเป็นต้องเพิ่มประสิทธิภาพ หากแต่อาศัยการเพิ่มราคาได้เลย

ส่วนกรณีที่มีการแข่งขัน ธุรกิจเอกชนมักลดต้นทุนโดยการพัฒนาเทคโนโลยีการผลิต เทคโนโลยีบริหาร และลดจำนวนคนงาน ดังนั้น การลดต้นทุนจึงมักจะใช้ควบคู่กับการลดจำนวนแรงงาน ซึ่งเป็นต้นทุนที่สังคมต้องร่วมกันแบกรับ อีกทั้งสังคมยังต้องแบกรับ ผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม อันเกิดจากความพยายามที่จะเพิ่มยอดขาย เพิ่มกำไร โดยกระตุ้นให้ผู้บริโภคบริโภคมากขึ้น ทำให้ทรัพยากรธรรมชาติที่มีอยู่อย่างจำกัดสิ้นเปลืองเร็วขึ้น

ถ้าหากใครสนใจที่จะสังเกตก็จะพบว่า บริษัทพลังงานเอกชนล้วนไม่เคยมีการโฆษณาชักชวนให้ประชาชนประหยัดพลังงาน แม้แต่ในประเทศไทย ก็จะเห็นได้ว่ากิจการพลังงานที่มีการโฆษณาชักชวนให้ประชาชนประหยัดน้ำมัน ประหยัดไฟฟ้า ก็คือ กิจการที่เป็นรัฐวิสาหกิจ นี่ก็ชี้ให้เห็นได้ว่า ธุรกิจเอกชนโดยทั่วไปต้องการเพิ่มปริมาณการขายโดยไม่คำนึงถึงผลประโยชน์สาธารณะ

ดังนั้น การแปรรูปกิจการรัฐวิสาหกิจไปสู่เอกชนโดยไม่มีหลักประกันการแข่งขัน ก็ย่อมไม่มีหลักประกันเรื่องการเพิ่มประสิทธิภาพ และการแปรรูปนั้นก็มักจะไม่เกิดประโยชน์ใดๆ ต่อประชาชนผู้ใช้บริการ ในทางกลับกัน แม้ไม่ได้แปรรูป ถ้ากิจการเหล่านั้นลงทุนพัฒนาด้านเทคโนโลยี ก็สามารถนำไปสู่การลดต้นทุน ลดค่าบริการ และก่อให้เกิดประโยชน์กับประชาชนผู้ใช้บริการได้จริง

(ทุก) รัฐบาลต้องไม่ลืมว่า กิจการรัฐวิสาหกิจ โดยเนื้อหามันคือกิจการของรัฐ ทรัพย์สินเงินทองที่นำไปลงทุนสร้างรัฐวิสาหกิจมาจากภาษีของประชาชน แม้จะอ้างว่าไปกู้เงินเขามาสร้าง แต่การชดใช้เงินกู้ก็ต้องเก็บรายได้จากภาษีของประชาชน รัฐบาลโดยข้อเท็จจริงเป็นเพียงผู้จัดการรัฐวิสาหกิจ ประชาชนในประเทศเปรียบเสมือนผู้ถือหุ้น เมื่อเกิดปัญหาเชิงนโยบาย ผู้จัดการจะต้องฟังเสียงของผู้ถือหุ้น

รัฐบาลอย่าเผลอไปคิดว่า เป็นเจ้าของรัฐวิสาหกิจ จะกำหนดนโยบายรัฐวิสาหกิจอย่างไรก็ได้ ที่ถูกแล้ว รัฐบาลควรจะต้องรับฟังเสียงของประชาชนคนในประเทศเป็นสำคัญ