คอลัมน์ ดุลยภาพดุลยพินิจ  โดย ผาสุก พงษ์ไพจิตร  มติชนรายวัน  วันที่ 14 มกราคม พ.ศ. 2547 ปีที่ 27 ฉบับที่ 9441

ภายใต้การดำเนินนโยบายเศรษฐกิจแบบคู่ขนาน(dual track policy) ซึ่งภาครัฐเข้าไปมีบทบาทในการกระตุ้นเศรษฐกิจภายในประเทศอย่างแข็งขันในช่วง 3 ปีที่ผ่านมา รัฐบาลได้ใช้มาตรการหลายรูปแบบทั้งที่เป็นมาตรการการคลังและมาตรการกึ่งการคลัง

มาตรการคลังนั้นเป็นที่เข้าใจกันดีว่าหมายถึงการใช้จ่ายภาครัฐที่แสดงในงบประมาณประจำปี ซึ่งจะรวมการใช้จ่ายจากภาษีและที่เกิดจากการขาดดุลงบประมาณด้วย สำหรับมาตรการกึ่งการคลังนั้นยังไม่มีการรับรู้กันมากนัก

มาตรการกึ่งการคลังหมายถึง กิจกรรมเพื่ออัดฉีดระบบเศรษฐกิจที่ริเริ่มโดยรัฐบาลแต่ไม่ได้รายงานอยู่ในงบประมาณประจำปี ที่สำคัญคือ การใช้เงินจากสถาบันการเงินเฉพาะกิจของภาครัฐเพื่อสนองรับกิจกรรมกระตุ้นเศรษฐกิจของรัฐบาล สถาบันการเงินภาครัฐ เช่น ธนาคารออมสิน ธนาคารกรุงไทย ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร ธนาคารอาคารสงเคราะห์ ธนาคารประชาชนและวิสาหกิจชุมชน ธนาคารนครหลวงไทย เป็นต้น

ตัวอย่างของมาตรการกึ่งการคลัง คือ การที่รัฐบาลขอให้สถาบันการเงินของรัฐปล่อยสินเชื่อในโครงการประชานิยม เช่น ธนาคารประชาชน (ธนาคารออมสิน, วิสาหกิจชุมชน, ธ.ก.ส.) โครงการเงินกู้เพื่อที่อยู่อาศัยของข้าราชการ (ธอส.-กบข.) กองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมือง (ธอส.) เป็นต้น

การใช้นโยบายกึ่งการคลังนี้เป็นของใหม่สำหรับประเทศไทย แต่ในต่างประเทศเป็นเรื่องธรรมดามาก

เช่น ที่ญี่ปุ่น มาตรการกึ่งการคลังมีทั้งส่วนที่เป็นเงินกู้ให้กับบุคคลหรือกลุ่มบุคคล (เช่นให้กับ SMEs) และส่วนที่เป็นการลงทุนในสาธารณูปโภคภาครัฐ ส่วนหลังนี้คือการให้หน่วยงานสร้างสาธารณูปโภคของรัฐกู้ยืมเงินจากสถาบันการเงินของรัฐเพื่อไปดำเนินโครงการต่างๆ เช่น สร้างถนน สนามบิน ฯลฯ

ที่ญี่ปุ่นขนาดของวงเงินที่เกิดจากมาตรการกึ่งการคลังสูงพอๆ กับงบประมาณประจำปี แต่รัฐบาลต้องแจงรายละเอียดเสนอรัฐสภาพร้อมๆ กับงบประมาณรายปี เรียกว่า "งบที่สอง"

การใช้นโยบายกึ่งการคลังของรัฐบาลไทยปัจจุบัน ถือเป็นนวัตกรรมด้านนโยบายอย่างหนึ่ง เพราะในอดีตแทบไม่มีการใช้มาตรการนี้หรือมีก็น้อย ทั้งๆ ที่น่าจะนำมาใช้มากกว่านี้

มาตรการกึ่งการคลังมีทั้งข้อดีและจุดอ่อน

ข้อดีคือเปิดโอกาสให้รัฐบาลมีความยืดหยุ่นในการใช้นโยบายการคลัง ในภาวะที่รายได้จากภาษีหดตัว เพราะอัตราการเติบโตของ GDP ลดลง และมีขีดจำกัดด้านงบประมาณเกิดจากภาระหนี้สาธารณะ

นอกจากนั้นยังมีผลดีอีก 2 ประการ คือ สามารถกำหนดให้กระทบกลุ่มเป้าหมายที่ต้องการได้โดยตรง เช่น กลุ่มอสังหาริมทรัพย์ กลุ่ม SMEs กลุ่มคนจน ฯลฯ และปัญหาการรั่วไหล (การคอร์รัปชั่น) จะมีน้อยกว่าในกรณีการใช้งบประมาณตามปกติ

ในภาวะที่การใช้จ่ายในงบประมาณประจำปีส่วนใหญ่เป็นงบประจำ (เงินเดือน ค่าจ้าง เงินโอน ฯลฯ) งบลงทุนมักเป็นสัดส่วนน้อยกว่า และยิ่งในช่วง 5-6 ปีที่ผ่านมา ด้วยภาระหนี้สาธารณะที่สูงขึ้น ทำให้งบลงทุนยิ่งหดตัว (ลดจากสัดส่วนสูงสุดร้อยละ 45 เมื่อ พ.ศ.2540 เหลือเพียงร้อยละ 18 พ.ศ.2546) อีกทั้งการลงทุนจากต่างประเทศก็ไม่อาจหาได้ง่ายดังแต่ก่อน ผลก็คือ การลงทุนด้านสาธารณูปโภคที่จำเป็นมีอย่างจำกัด ซึ่งจะเกิดเป็นคอขวดเมื่อเศรษฐกิจขยายตัวสูงขึ้น การใช้มาตรการกึ่งการคลังเข้ามาเสริม เป็นทางเลือกอีกทางหนึ่ง ในการหาเม็ดเงินมาลงทุนในโครงการสาธารณูปโภคที่จำเป็น ต่อการขยายตัวของระบบเศรษฐกิจ ซึ่งคาดว่าจะเกิดขึ้นในอนาคต

แต่มาตรการกึ่งการคลังก็มีจุดอ่อน ซึ่งต้องนำมาพิจารณาด้วย จุดอ่อนสำคัญ คือ ปัญหาความเสี่ยง ในกรณีที่สถาบันการเงินภาครัฐถูกขอให้ปล่อยสินเชื่อให้กับบุคคลหรือกลุ่มบุคคล ซึ่งรัฐบาลต้องการให้การเกื้อหนุน ถ้าสถาบันเหล่านี้ประสบปัญหาการเงินในอนาคต รัฐบาลต้องรับภาระทั้งหมด โดยใช้เงินภาษีของประชาชน

ปัญหาความเสี่ยงอาจเกิดจาก

หนึ่ง สินเชื่อถูกจัดสรรให้กลุ่มคนหรือบุคคลที่มีความเสี่ยงสูง

สอง อาจมีการปล่อยสินเชื่อในอัตราดอกเบี้ยต่ำกว่าต้นทุนของเงิน

สาม อาจมีการปล่อยสินเชื่อโดยขาดหลักทรัพย์ค้ำประกันเงินกู้ที่คุ้มกับวงเงินที่ให้กู้

ในกรณีการปล่อยสินเชื่อเพื่อโครงการสาธารณูปโภค มีประเด็นว่าโครงการดังกล่าวจะส่งผลดีกับระบบเศรษฐกิจหรือไม่ กล่าวคือเป็นโครงการที่มีประสิทธิภาพหรือไม่ หรือเกิดขึ้นเพราะ "คุณขอมา"

ปัญหาความเสี่ยงและความมีประสิทธิภาพของโครงการที่กล่าวมาข้างต้นนี้จริงๆ แล้วก็โยงกับเรื่องราวกำกับควบคุมและบริหารสินเชื่อว่ามีประสิทธิภาพหรือไม่นั่นเอง

เนื่องจากรัฐบาลเป็นผู้แต่งตั้งตำแหน่งสูงสุดของผู้บริหารสถาบันการเงินภาครัฐ และในเมื่อรัฐบาลก็เป็นผู้ริเริ่มโครงการต่างๆ ที่จะให้สถาบันการเงินภาครัฐเป็นผู้สนองรับนโยบาย อาจเป็นไปได้ว่า ผู้บริหารเหล่านี้สนองรับนโยบายโดยขาดความระแวดระวังเพียงพอ

หรือโดยไม่ใช่หลักการที่เคร่งครัดและอาจนำไปสู่ปัญหาทำเพื่อพรรคพวกประเภทที่เรียกว่า cronyism ได้ง่ายๆ

อย่างไรก็ตาม ในขณะนี้การใช้มาตรการกึ่งการคลังกรณีของไทยยังไม่มีปัญหา โดยมีรายงานว่าผลของการดำเนินนโยบายของสถาบันการเงินที่เข้าร่วมโครงการประชานิยมต่างๆ ส่วนใหญ่มีอัตราคืนหนี้ที่น่าพอใจและมีผลประกอบการที่กำไรในอัตราสูงจึงไม่น่าจะสร้างปัญหาในอนาคต

นอกจากนี้นในขณะนี้มีประมาณการคร่าวๆ ว่าสัดส่วนของมาตรการกึ่งการคลังคิดเป็นร้อยละของงบประมาณประจำปียังอยู่ในระดับที่ไม่สูงมาก คือประมาณร้อยละ 30 เท่านั้น เทียบกับญี่ปุ่นที่สัดส่วนสูงเกือบร้อยละ 100 ของงบประมาณประจำปี

ขณะนี้ไทยยังไม่ได้ใช้มาตรการกึ่งการคลังเพื่อลงทุนสร้างสาธารณูปโภคภาครัฐ แต่ที่ญี่ปุ่นมีการลงทุนประเภทหลังนี้อย่างกว้างขวาง ในอนาคตมีความเป็นไปได้ว่ารัฐบาลของไทยอาจจะขยายมาตรการกึ่งการคลังให้ครอบคลุมถึงการลงทุนด้านสาธารณูปโภค เพื่อหลีกเลี่ยงข้อจำกัดของภาระหนีสาธารณะและข้อจำกัดของวงเงินงบประมาณประจำปี ซึ่งถ้ามีการบริหารจัดการโดยคำนึงถึงประสิทธิภาพของโครงการ ก็น่าจะมีประโยชน์และเป็นผลดีกับระบบเศรษฐกิจ

อย่างไรก็ตาม เนื่องจากมาตรการกึ่งการคลังเป็นเรื่องใหม่ในเมืองไทย ประชาชนส่วนใหญ่อาจจะยังไม่เข้าใจ และอาจมีข้อวิจารณ์หรือเกิดความเป็นกังวลไปต่างๆ นานา ว่าจะก่อให้เกิดภาระทางการคลังในอนาคตจนรัฐบาลไม่อาจรับภาระได้ หรือจะเป็นต้นเหตุของวิกฤตเศรษฐกิจในรอบต่อไปหรือไม่?

น่าจะมีระบบการจัดทำงบประมาณสำหรับมาตรการกึ่งการคลังในลักษณะเดียวกันกับงบประมาณประจำปี และเสนอให้มีการอภิปรายในรัฐสภา และประชาชนได้รับรู้อย่างโปร่งใส ดังที่ปฏิบัติกันในประเทศญี่ปุ่น

ประเด็นนี้สำคัญมาก เพราะในท้ายที่สุดหากมาตรการประสบปัญหา รัฐบาลต้องรับภาระโดยใช้เงินภาษีของประชาชน ดังนั้น ประชาชนจึงมีสิทธิที่จะต้องรับรู้

หน้า 6