โดย นายแพทย์หทัย ชิตานนท์ ประธานสถาบันส่งเสริมสุขภาพไทย มูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ   มติชนรายวัน   วันที่ 26 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2547 ปีที่ 27 ฉบับที่ 9484

ทุกวันนี้รัฐบาลกำลังขะมักเขม้นกับการทำข้อตกลงการค้าเสรีกับประเทศโน้นทีประเทศนี้ทีกันพัลวัน ข้อตกลงการค้าเสรีนี้เรียกว่า เอฟทีเอ ซึ่งเป็นชื่อย่อจากภาษาอังกฤษว่า Ferr Trade Agreement

ผู้เขียนได้สนใจศึกษาปัญหาการค้าเสรีกับผลต่อการบริโภคยาสูบของประชาชนนานถึง 15 ปีแล้ว ในปี 2532 กระทรวงการคลังเตรียมจะนำบุหรี่ต่างประเทศเข้ามาจำหน่าย ผู้เขียนเป็นคนแรกที่ออกมาคัดค้านจนสหรัฐใช้มาตรา 301 ของกฎหมายการค้าลงโทษไทย เกิดเป็นกรณีประวัติศาสตร์โลก

ผู้เขียนเคยได้ไปแถลงในการประชุมสมัชชาใหญ่ขององค์การอนามัยโลก ซึ่งนับเป็นครั้งแรกที่มีการพูดถึงผลกระทบของการค้าเสรีต่อการบริโภคยาสูบของประชาชน ผู้แทนประเทศต่างๆ ที่เข้าร่วมประชุมต่างไม่เข้าใจ หลายท่านมาถามผู้เขียนว่า มาพูดเรื่องการค้าทำไม ในที่ประชุมสุขภาพ เรามาที่สมัชชานี้เพื่อมาถกแถลงกันเรื่องสาธารณสุข เราไม่ควรไปยุ่งกับการค้าการขาย

สถานการณ์ทั่วไป

ปัจจุบันนี้มาตรการควบคุมยาสูบของประเทศมีความเกี่ยวพันอย่างมากกับการค้านานาชาติและกฎระเบียบการค้าต่างๆ

ในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา ประเทศต่างๆ ได้ทำข้อตกลงการค้ากันหลายรูปแบบ ซึ่งรวมถึงเรื่องต่างๆ ที่มากกว่าภาษีของสินค้านำเข้า

ข้อตกลงเหล่านี้ได้ตั้งกฎเกณฑ์ต่างๆ ขึ้นมาที่เกี่ยวกับทุกสิ่ง ตั้งแต่การปกป้องเครื่องหมายการค้าไปจนถึงกฎระเบียบที่เกี่ยวกับความปลอดภัยด้านอาหาร

ตั้งแต่การประกันสุขภาพไปจนถึงมาตรฐานความปลอดภัยของรถบรรทุก

ข้อตกลงการค้าเสรีทำให้ประเทศไทยต้องแก้ไขกฎหมายของตนให้เข้ากับกฎระเบียบการค้า ข้อตกลงฯจะมีกลไกการบังคับใช้ที่เข็มแข็งมาก ประเทศต่างๆ ซึ่งละเมิดข้อตกลงจะเสี่ยงต่อการตอบโต้ทางการค้าด้วยราคาแพงที่สุด

ข้อตกลงการค้าเหล่านี้มีศักยภาพที่จะขัดขวางและบ่อนทำลายมาตรการต่างๆ ของนโยบายที่ดีในการควบคุมยาสูบ ซึ่งรวมถึง :

การแสดงสลากเตือนเรื่องสุขภาพ

การต้องเปิดเผยส่วนประกอบบุหรี่

การห้ามใช้คำหรือเครื่องหมายที่ทำให้ผู้สูบเข้าใจผิด ("ไลท์","ไมล์ด","low")

นโยบายภาษียาสูบ

กฎระเบียบควบคุมส่วนประกอบบุหรี่

การห้ามโฆษณาและส่งเสริมการขาย

กฎระเบียบเพื่อให้มีอากาศบริสุทธิ์ในอาคาร

การจำกัดเครือข่ายการค้าปลีกผลิตภัณฑ์ยาสูบ

บทความนี้เสนอให้ไม่รวมผลิตภัณฑ์ยาสูบในข้อตกลงการค้าเสรีที่ประเทศไทยมีอยู่ในปัจจุบัน และที่จะทำขึ้นใหม่ในอนาคต ข้อตกลงทางการค้ามีขึ้นเพื่อส่งเสริมการค้านานาชาติ แต่การขยายการค้าผลิตภัณฑ์ยาสูบเป็นอันตรายต่อสาธารณสุข

ข้อตกลงการค้าที่ได้ทำกันมาแล้วไม่เพียงแต่จะกำหนดให้ภาษีผลิตภัณฑ์ยาสูบอยู่ในระดับต่ำเท่านั้น แต่ยังเหนี่ยวรั้งความสามารถของประเทศในการออกมาตรการทางสาธารณสุข เพื่อการควบคุมการระบาดของการบริหารยาสูบอีกด้วย

กฎการค้าโลก และข้อตกลงการค้า

การค้านานาชาติและข้อตกลงการลงทุน ทำให้เกิดกฎต่างๆ ของระบบการค้าทั่วโลก

องค์การค้าโลก(World Trade Organization หรือ WTO) เป็นองค์กรที่มีสมาชิกมากกว่า 140 ประเทศ รวมถึงประเทศที่มีเศรษฐกิจสำคัญทั้งหมดยกเว้นรัสเซีย WTO มีข้อตกลงการค้าหลายเรื่อง มีทั้งเรื่องที่เกี่ยวกับภาษีและไม่เกี่ยวกับภาษี อาทิ "technical barriers to trade" ซึ่งดูแลเกี่ยวกับกฎระเบียบต่างๆ ของผลิตภัณฑ์, ระเบียบเกี่ยวกับบริการ, การลงทุนและทรัพย์สินทางปัญญา

WTO มีกลไกบังคับใช้ด้วยกฎที่เข้มแข็งมาก ประเทศหนึ่งสามารถท้าทายกฎหมายและระเบียบของอีกประเทศหนึ่งได้ โดยการเข้าสู่การพิจารณาของคณะผู้ตัดสิน บุคคลในคณะเหล่านี้เป็นผู้เชี่ยวชาญทางการค้าซึ่งไม่มีภูมิหลังทางสุขภาพเลย การตัดสินจึงขาดการคำนึงถึงผลเสียอันจะเกิดต่อสุขภาพ

ข้อตกลงการค้าเสรีระดับภูมิภาคที่ทำเป็นครั้งแรกคือ ข้อตกลงการค้าเสรีอเมริกาเหนือ(North American Free Trade Agreement หรือ NAFTA) ระหว่างสหรัฐ แคนาดา และเม็กซิโก มีกฎระเบียบเหมือน WTO แต่ตั้งกฎระเบียบได้มากกว่า

เล่ห์เหลี่ยมของสหรัฐในการเจรจาทางการค้า

ยุทธศาสตร์การเจรจาของสหรัฐปัจจุบันนี้ เบนความสนใจห่างออกจากองค์การค้าโลก และมุ่งที่การตกลงระดับภูมิภาค และระดับทวิภาคี

ด้วยการที่มีคู่เจรจาจำนวนน้อย สหรัฐจะมีความสามารถมากขึ้นที่จะเป็นผู้กำหนดเงื่อนไขประเทศเล็กๆ มักจะไม่มีอำนาจต่อรอง และส่วนใหญ่วาดหวังว่าจะได้รับการเข้าถึงตลาดสหรัฐได้มากขึ้น

ด้วยเหตุนี้เอง สหรัฐจึงจัดทำข้อตกลงซึ่งเกินเลยไปจากข้อตกลงที่มีในองค์การค้าโลก อาทิ เงื่อนไขที่แข็งมากเกี่ยวกับทรัพย์สินทางปัญญาและพันธกรณีทางการลงทุน ซึ่งไม่มีในข้อตกลงขององค์การค้าโลก

การเข้าถึงตลาด ภาษี และผลิตภัณฑ์ยาสูบ

ได้มีการศึกษาวิจัยทราบผลแน่นอนแล้วว่า การเปิดตลาดให้นำเข้าผลิตภัณฑ์ยาสูบนำไปสู่การเพิ่มขึ้นของอัตราและการบริโภคยาสูบ

รายงานธนาคารโลกกล่าวว่า "การลดขวากกั้นการค้าที่ไม่เกี่ยวข้องกับยาสูบจะนำไปสู่การแข่งขันมากขึ้น ในตลาดยาสูบและการลดลงของราคาของผลิตภัณฑ์ยาสูบ...เมื่อตลาดเปิดมากขึ้น การบริโภคยาสูบจะมากขึ้น ผลก็คือ โรคและการตายจากยาสูบก็จะมากขึ้นด้วย"

ในทศวรรษที่ 80 สำนักงานผู้แทนการค้าสหรัฐได้ร่วมมือกับกลุ่มบริษัทบุหรี่อเมริกันใช้การขู่ด้วยการตอบโต้ทางการค้า เปิดตลาดบุหรี่ในประเทศญี่ปุ่น ไต้หวัน เกาหลีใต้ และประเทศไทย ธนาคารโลกรายงานว่า ผลก็คืออัตราการสูบบุหรี่เพิ่มขึ้น 10 เปอร์เซ็นต์ สูงกว่าระดับที่ควรจะเป็นหากไม่มีการเปิดตลาด

เมื่อเกิดการทำข้อตกลงการค้าเสรีระดับภูมิภาคอาเซียน(ASEAN Free Trade Agreement หรือ AFTA) ในวันที่ 17 กันยายน 2542 ผู้เขียนได้มีหนังสือกราบเรียนท่านนายกรัฐมนตรีในขณะนั้น ขอให้นำสินค้าบุหรี่และใบยาสูบบรรจุไว้ในรายการ GE (General Exception)

ตามกฎหมายของอาฟต้านั้นให้ใช้ตามอัตราภาษีพิเศษที่เท่ากันหรือที่เรียกว่าความตกลง CEPT เป็นแนวทางในการลดภาษีมาตรา 9B ของความตกลง CEPT ระบุว่า "ประเทศสมาชิกอาเซียนสามารถขอยกเว้นไม่นำสินค้าใดสินค้าหนึ่งมาลดภาษีภายใต้ CEPT เป็นการถาวรได้ (GE) หากมีเหตุผลว่าเพื่อเป็นการรักษาความมั่นคงของชาติ, ปกป้องชีวิตและสุขภาพของมนุษย์สัตว์หรือพืช แต่จะต้องแจ้งรายการสินค้าขอยกเว้นถาวรเหล่านั้นต่อคณะมนตรีอาฟต้า ขณะนั้นมี 3 ประเทศแล้วที่เสนอบัญชีรายการสินค้าใน GE โดยมีสินค้าบุหรี่และใบยาสูบแล้วคืนบรูไน สิงคโปร์ และเวียดนาม

ประเทศไทยจึงควรเสนอด้วยเพื่อไม่ต้องลดอัตราภาษีนำเข้าประเทศ โดยกระทรวงพาณิชย์ หรือกระทรวงต่างประเทศ แจ้งต่อสำนักเลขาธิการอาเซียน ขอย้ายรายการสินค้ายาสูบเข้าบัญชี GE ซึ่งสำนักงานเลขาธิการอาเซียน จะนำข้อเรียกร้องของไทย เสนอที่ประชุมมนตรีอาฟต้าต่อไป

แต่รัฐบาลไม่เชื่อ ผลก็คือ บริษัทบุหรี่ข้ามชาติถือโอกาสเข้ามาตั้งโรงงานในมาเลเซีย และฟิลิปปินส์ แล้วฉกฉวยโอกาสส่งบุหรี่เข้ามาขายในประเทศสมาชิกอาฟต้า ซึ่งต้องทำตามกฎ คือลดภาษีนำเข้าบุหรี่ลงจนเหลือ 5 เปอร์เซ็นต์

ผลชัดเจนที่เกิดขึ้นในประเทศไทยก็คือ บุหรี่ต่างชาติสามารถเข้ามาเพิ่มส่วนแบ่งการตลาดได้อย่างมากและรวดเร็ว เพราะความแตกต่างของราคาบุหรี่ไทยและบุหรี่นอกแคบลง

ในช่วง 6 ปีแรก (2534-2540) ที่บุหรี่ต่างประเทศเข้ามาวางจำหน่ายได้อยู่ถูกต้องตามกฎหมาย บุหรี่นอกสามารถครอบครองตลาดได้เป็นอัตราแค่ 3 เปอร์เซ็นต์โดยเฉลี่ย แต่พอได้อานิสงส์จากอาฟต้า อัตรานี้ก็ได้เพิ่มสูงขึ้นไปอย่างรวดเร็วจนเป็นร้อยละ 15 และคงระดับนี้ตลอดมา

ผลที่น่าสะพรึงกลัว

กฎเกณฑ์ต่างๆ ของข้อตกลงการค้าเสรีมีผลที่น่าขนลุกต่อมาตรการต่างๆ ที่จะทำให้ประชาชนไม่สูบบุหรี่มากขึ้น

กฎต่างๆ เหล่านี้จะทำประเทศต่างๆ เลือกจะไม่ออกมาตรการควบคุมยาสูบ ด้วยความกังวลว่ากฎหมายหรือกฎระเบียบเหล่านั้นจะขัดแย้งต่อพันธกรณีในข้อตกลงการค้าที่ประเทศตนมีอยู่ การร้องเรียนว่าจะมีการละเมิดอาจมากจากประเทศอื่น มาจากบริษัทบุหรี่ จากกระทรวงอื่นของประเทศนั้นเอง

และที่สำคัญที่สุดกระทรวงสาธารณสุขเองก็เก็บเรื่องไว้ ไม่นำมาตรการออกมาใช้โดยอ้างว่าจะเกิดปัญหาการขัดแย้งกับหน่วยงานของรัฐกันเอง หรือกับนโยบายการค้าระหว่างประเทศของรัฐบาล

อาจสรุปได้ว่าผลกระทบต่อผลประโยชน์ทางสาธารณสุขมีดังนี้

1.ความกว้างของข้อตกลงทางการค้าหมายถึงว่า มาตรการทางสาธารณสุขหลายมาตรการ อาจขัดต่อพันธกรณีภายใต้กฎการค้านานาชาติ

2.ความสลับซับซ้อนและรายละเอียดของกฎการค้านำไปสู่ความไม่แน่นอนในการใช้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับผู้ที่ไม่ใช่ผู้ชำนาญการ บทลงโทษของข้อตกลงการค้ามีความรุนแรงมากพอที่จะทำให้ประเทศต่างๆ ต้องออกกฎระเบียบด้วยความระมัดระวังจนถึงจุดที่เกิดความไม่กล้าออกกฎทางสาธารณสุข ซึ่งอาจไม่ผิดหรือผิดกฎของข้อตกลงการค้า

3.ภาคเอกชน (อาทิ บริษัทบุหรี่และอื่นๆ) และประเทศอื่นๆ อาจตั้งข้อเรียกร้องหรือข้อโต้แย้งด้วยการแปลกฎอย่างสุดกู่ ข้อโต้แย้งเหล่านี้อาจมีผลโน้มน้าวได้ เนื่องจากความไม่แน่นอนในความหมายของข้อตกลง และระบบการเมืองที่อ่อนไหว ซึ่งเป็นลักษณะที่ประเทศที่กำลังพัฒนาต้องตอบสนองต่อการกล่าวหาว่ามีการละเมิดกฎการค้า

4.สมดุลทางอำนาจระหว่างประเทศร่ำรวยและยากจนทำให้ประเทศกำลังพัฒนา ไม่กล้าเผชิญกับความกดดัน ของประเทศที่พัฒนาแล้ว เรื่องนี้เป็นความจริงแท้แน่นอนสำหรับความกดดันในระบบทวิภาคี ประเทศยากจนไม่สามารถรวมกำลังกันเพื่อสู้กับความกดดันจากประเทศร่ำรวยได้

5.ความไม่สมดุลทางทรัพยากรมีผลเสียต่อการที่ประเทศที่กำลังพัฒนาจะปกป้องกฎหมายของตน ไม่สามารถมีกำลังต่อสู้กับประเทศไทยซึ่งมีพลังเงินและความชำนาญทางกฎหมายสูงกว่ากันมาก แม้แต่จะต่อสู้กับบริษัทบุหรี่ข้ามชาติหลายประเทศก็ไม่อาจมีกำลังทรัพย์เพียงพอที่จะนำมาต่อสู้คดีได้

6.กระทรวงการค้ามักจะมีพลังสูงกว่ากระทรวงสาธารณสุข กระทรวงการค้ามักจะอ้างสิทธิในการคัดสินใจในเรื่องพันธกรณีทางการค้า หากมีข้อแย้งระหว่าง 2 กระทรวง กระทรวงการค้าจะเป็นผู้ชนะเสมอ

การยกเว้นผลิตภัณฑ์ยาสูบในข้อตกลงทางการค้า

จากปัญหา อุปสรรค และความเสียหายที่จะเกิดขึ้นดังกล่าว เพื่อสุขภาพของประชาชนและความผาสุกของประชาชาติ ผลิตภัณฑ์ยาสูบควรได้รับการยกเว้นไม่อยู่ในข้อตกลงทางการค้ากับทุกประเทศและทุกภูมิภาค

เพราะผลิตภัณฑ์ยาสูบมิใช่สินค้าปกติ แต่เป็นสินค้าที่นำมาซึ่งความเจ็บป่วย พิการ และความตาย นำมาซึ่งการสูญเสียทางเศรษฐกิจของประชาชนและประเทศชาติ

ผลิตภัณฑ์ยาสูบจึงควรได้รับการยกเว้นมิให้เข้าอยู่ในข้อตกลงทางการค้า เช่นเดียวกับผลิตภัณฑ์ที่เป็นภัยอื่นๆ เช่น สารเคมีที่ทำลายโอโซน(เช่น chlorofluorocarbons หรือ CFC), สารอินทรีย์ปนเปื้อนเช่น DDT, สิ่งที่อยู่ในห้วงอันตรายที่จะสูญพันธุ์ และระเบิดกับดักบุคคล

เมื่อวันที่ 10 ธันวาคมปีที่ผ่านมา ผู้นำองค์กรสุขภาพของไทย 2 และอเมริกัน 6 องค์กร ได้ร่วมลงนามในหนังสือถึงรัฐมนตรีพาณิชย์ และรัฐมนตรีสาธารณสุข ขอมิให้ผลิตภัณฑ์ยาสูบอยู่ในเอฟทีเอระหว่างไทยกับสหรัฐ

ผู้นำทางสุขภาพอเมริกันเขาห่วงคุณภาพชีวิตของคนไทยที่จะเกิดจากการกระทำของบริษัทบุหรี่ข้ามชาติในประเทศเขาเอง รัฐมนตรีไทย 2 คน และรัฐบาลจะไม่ห่วงหาอาทรปกป้องสุขภาพเพื่อนร่วมชาติเลยหรือ

หน้า 7