คอลัมน์ ดุลยภาพดุลยพินิจ  โดย ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ มหาวิทยาลัยนเรศวร  มติชนรายวัน  วันที่ 25 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2547 ปีที่ 27 ฉบับที่ 9483

ภาษีอากรในรัฐบาลเอื้ออาทร

นโยบายเอื้ออาทรของรัฐบาล ได้รับการตอบรับอย่างดีจากประชาชนส่วนใหญ่ของประเทศ

แต่หลายคนตั้งข้อสงสัยว่าผลลัพธ์ในระยะยาวจะเป็นอย่างไร?

จะทำให้คนไทยทั้งประเทศมีหนี้สินเพิ่มขึ้นหรือไม่?

และสถานะการคลังรัฐบาลจะประสบปัญหาถึงแตกหรือไม่?

ในประเทศร่ำรวยหรือประเทศที่ถือว่าพัฒนาแล้ว ส่วนใหญ่จัดเก็บภาษีจากประชาชนในอัตราสูงด้วยกันทั้งสิ้น-ที่เป็นเช่นนี้มีคำอธิบายอย่างน้อยสองประการ

หนึ่ง ในเมื่อรัฐจัดบริการด้านสวัสดิการประชาชนที่มีคุณภาพดี-ดังนั้น การกำหนดให้ราษฎรเสียภาษีบำรุงรัฐในอัตราสูงก็ชอบธรรม

สอง ประชาชนเรียกร้องสภาพสิ่งแวดล้อมที่ดี เรียกร้องรัฐสวัสดิการ ซึ่งเป็นสินค้าสาธารณะซึ่งภาคเอกชนมักจะไม่ทำ ดังนั้น ค่าใช้จ่ายของรัฐจึงสูงตามไปด้วย

รัฐบาลคิดใหม่ทำใหม่ ได้ผลักดันความเปลี่ยนแปลงนโยบายเศรษฐกิจใหม่ๆ ที่หลายประการที่น่าศึกษา เช่น นโยบายเพิ่มพลังให้คนจน การนำเอานวัตกรรมการบริหารแบบกระจายอำนาจภูมิภาค (ให้จังหวัดกลุ่มจังหวัดและผู้ว่าซีอีโอ) การนำเอาเทคโนโลยีสารสนเทศมาใช้ในภาครัฐ (การเบิกจ่ายเงินและการประมูลงานรัฐบาล) ฯลฯ

อย่างไรก็ตาม มีข้อน่าสังเกตว่าการเปลี่ยนแปลงมาตรการภาษีอากรยังมีน้อยมาก

ภาษีเป็นมาตรการที่ทรงพลัง

ภาษีอากร-ถ้าออกแบบให้ดีและเลือกใช้อย่างเหมาะสม จะช่วยแก้ปัญหาสังคมได้ชะงัดกว่ามาตรการอื่นๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งความเหลื่อมล้ำของรายได้และสภาพสิ่งแวดล้อมเสื่อมโทรม ถือว่าเป็นปัญหาสำคัญของทั่วโลกในยุคนี้

ต้องย้ำว่าการออกแบบภาษีไม่ได้หมายความถึงการเพิ่มภาระภาษีให้ประชาชนเสมอไป หัวใจของการออกแบบภาษีคือ การปรับโครงสร้างภาษีให้เหมาะสม ภาษีบางชนิดอาจจะเพิ่มขึ้นแต่ว่าภาษีอื่นๆ อาจจะลดลง

ในทรรศนะของผู้เขียน-บัดนี้ได้เวลาเหมาะสมที่จะยกเครื่องภาษีอากรเพื่อเป้าหมายสองประการ

หนึ่ง ลดความเหลื่อมล้ำของการกระจายรายได้

สอง เพื่อเพิ่มพลังการจัดการด้านสิ่งแวดล้อม(หมายเหตุ มีบทเรียนจากประสบการณ์ในหลายประเทศตรงกันว่า เราควรจะปฏิรูปภาษีในยามภาวะเศรษฐกิจรุ่งเรืองมากกว่าจะทำปฏิรูปในยามภาวะวิกฤตเศรษฐกิจ

แต่ความจริงที่น่าเศร้าคือ ในยามเศรษฐกิจดี-ฝ่ายการเมืองมักจะมองไม่เห็นความจำเป็นของการปฏิรูปภาษี จะเห็นความจำเป็นต่อเมื่อเกิดวิกฤตการคลังซึ่งในยามนั้นมีข้อจำกัด ไม่เหมาะสมหรือทำไม่ได้

คิดใหม่ทำใหม่ ภาษีสิ่งแวดล้อม

ภาษีสิ่งแวดล้อม(environmental taxes) ชื่อบอกอยู่ในตัวเองว่ามีเป้าหมายเพื่อสิ่งแวดล้อมหมายถึงการเก็บภาษีจากกิจกรรมที่เป็นพิษภัยต่อสภาพสิ่งแวดล้อม เช่น จากมลพิษอุตสาหกรรม จากของเสียหรือของเหลือใช้ในครัวเรือน

เป้าหมายสำคัญคือการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของโรงงานหรือผู้บริโภค ให้หันมาใช้เทคโนโลยีสะอาด ให้ภาคครัวเรือนร่วมมือกับรัฐในการรีไซเคิลของเหลือใช้จากบ้านเรือนนำกลับมาใช้ใหม่ ลดปัญหาขยะเกลื่อนเมือง ลดการใช้สารอันตราย

ภาษีสิ่งแวดล้อมเป็นหนึ่งมาตรการทางเศรษฐศาสตร์ที่มีผลจูงใจทางการเงิน-แตกต่างจากการออกคำสั่ง(กฎหมาย) ปัจจุบันประเทศต่างๆ ทั่วโลกให้ความสนใจภาษีสิ่งแวดล้อม-เพราะตระหนักดีว่าลำพังการออกคำสั่งนั้นได้ผลน้อย

การละเมิดต่อมาตรฐานสิ่งแวดล้อมเป็นความผิดทางกฎหมายก็จริงอยู่ แต่ผู้ผลิตส่วนใหญ่ไม่กลัว-เพราะว่าจับผิดได้ยาก บทลงโทษเบาแค่ฟ้องร้องทางแพ่ง นอกจากนี้มีหนทางเสี่ยงอื่นๆ เช่นว่าจ้างให้หน่วยเล็กๆ ทำ(ผิด) แทน ว่าจ้างให้ธุรกิจซาเล้งนำขยะกากสารอันตรายไปทิ้งในที่ลับตา เป็นมาตรการซ่อนปัญหา-ไม่ใช่แก้ปัญหา

ภาษีสิ่งแวดล้อมสร้างแรงจูงใจให้ผู้บริโภคลดการทิ้ง แต่นำของเหลือใช้ในบ้านกลับมารีไซเคิลใหม่ โดยใช้แรงจูงใจทางการเงิน จึงกล่าวว่าเป็นมาตรการเสริมกับมาตรการกฎหมายได้เป็นอย่างดี

การออกแบบและการทำงานของภาษีสิ่งแวดล้อม กำหนดให้มีมาตรการทางบวกคู่กับทางลบ ด้านหนึ่งการลงโทษกิจกรรมที่เป็นพิษภัยต่อสิ่งแวดล้อม ด้านหนึ่งให้การอุดหนุนกิจกรรมที่เป็นคุณต่อสิ่งแวดล้อม ยกตัวอย่าง หลอดไฟนีออน หลอดภาพโทรทัศน์ ซึ่งเป็นของ(เหลือ) ใช้ประจำบ้าน ถ้าภาครัฐไม่ดำเนินการอะไร-ทุกๆ บ้านก็ต้องทิ้งไว้ในถังขยะเทศบาล การทำงานของรัฐจึงจะต้องเป็นอะไรที่มากกว่าบอกประชาชนว่า "อย่าทิ้ง" ต้องมีกลไกสนับสนุน ซึ่งขอขยายความดังนี้

หนึ่ง ให้มีระบบรับซื้อซากคืนโดยจ่ายเงินให้ สมมุติว่าหลอดนีออนละ 10 บาท หลอดภาพโทรทัศน์ 200 บาท ให้ของเหลือใช้มีราคามีร้านรับซื้อคืนกระจายอยู่ทุกจังหวัด

สอง ให้จัดเก็บค่าธรรมเนียมผลิตภัณฑ์(product charges) ณ ระดับโรงงาน ทำนองเดียวกับภาษีสรรพสามิตที่เก็บจากโรงงานสุรา โรงงานบุหรี่ สมมุติเป็นตัวเลขว่าจัดเก็บในอัตรา 20 กับ 400 บาท เงินที่ได้นำมาเข้ากองทุนรับซื้อคืน(ระดับชาติ) ไม่เข้ากระทรวงการคลังเพราะว่าจะต้องนำเงินมารับซื้อคืน

สาม สร้างระบบเครือข่ายและสถาบันรับซื้อคืน ระดับจังหวัด(ภายใต้การดูแลของ อบจ. ระดับท้องถิ่น ให้ประชาคม-ให้เอกชน-ให้ อบต.ที่ทำหน้าที่รวบรวมของเหลือเหล่านี้ โดยใช้หลักการแบ่งรายได้(revenue sharing ซึ่งมาจากส่วนต่างของเงินที่จัดเก็บ)

ความหมายที่ลึกซึ้ง คือ การสร้างเครือข่าย และให้สถาบันที่เข้าร่วมโครงการได้ผลประโยชน์ด้วยกันทั้งสิ้น ไม่ใช่ "ให้แต่ภารกิจ-เงินไม่ให้"

คุณาปการของภาษีสิ่งแวดล้อม หนึ่ง จะช่วยขยายตลาดรีไซเคิลโดยที่ภาครัฐทำหน้าที่ดูแล ไม่ใช่ปล่อยให้เกิดขึ้นตามยถากรรมโดยธุรกิจเอกชน เพราะจะเกิดปัญหา "เลือกตักครีม" (cream skimming) หมายความว่าของเหลือใช้ที่นำไปขายต่อได้--ธุรกิจเอกชนก็สนใจทำ แต่ของเหลือใช้ใดที่ขายไม่ได้-ก็จะไม่ทำ ส่วนระบบใหม่ที่รัฐจะดูแลนั้นมีข้อแตกต่าง เนื่องจากมีเงินทุนมากพอเพียงที่จะรับซื้อกากสารอันตราย(เช่น หลอดภาพโทรทัศน์) เพื่อนำไปกำจัดอย่างถูกวิธี และไม่ได้คำนึงถึงเป้าหมายกำไรสูงสุด

สอง สอดคล้องกับการกระจายอำนาจ เพราะให้ภารกิจและเงิน อบจ.เทศบาล และอบต.ที่ช่วยเหลือการรีไซเคิล

สาม มีเจ้าภาพ หรือกองทุนรีไซเคิล(ระดับชาติ) ที่ดูแล

สี่ ขยะอันตรายที่ทิ้งในถังขยะเทศบาลจะลดลง ช่วยให้ปริมาณขยะเทศบาลลดลง ลดค่าใช้จ่ายการกำจัด

ห้า สอดคล้องกับหลักการ "ใครสร้างมลพิษต้องจ่าย"

ภาษีทรัพย์สิน การทำใหม่บนพื้นฐานความรู้เดิม

ภาษีทรัพย์สิน(property tax) หมายถึงการจัดเก็บภาษีบนพื้นฐานทรัพย์สิน เช่น ที่เดิน บ้านและโรงเรือนหุ้นและหลักทรัพย์ทางการเงิน ฯลฯ

ภาษีชนิดนี้เป็นเครื่องมือการกระจายรายได้ เพราะเหตุว่าคนจนได้รับการยกเว้น ส่วนครัวเรือนที่มีทรัพย์สินจะเสียเงิน(บำรุง) ให้รัฐ ซึ่งหลักทฤษฎีก็บอกว่าสมควร เพราะว่าหนึ่งครัวเรือนที่มีทรัพย์สินเหล่านี้ ได้รับประโยชน์จากรัฐ(benefit principle) รัฐช่วยป้องกันประเทศมิให้ศัตรูต่างชาติมารุกราน รัฐดูแลความสงบสุขภายในประเทศ โดยให้บทบาทสำคัญของตำรวจและกระทรวงมหาดไทยดูแล "บำบัดทุกข์บำรุงสุข"

ทฤษฎีที่สองอธิบายว่าครัวเรือนที่มีรายได้มากย่อมจะมีกำลังจ่าย(ability to pay principle)

ดังนั้น เมื่อประเมินในมิติของความเสียสละ(sacrifice) หรือการให้บำรุงรัฐนั้น ก็เข้าใจได้ถือว่าเป็นกติกาที่เป็นธรรม

แม้ว่าหลักการของภาษีทรัพย์สินจะเป็นสิ่งที่ชัดเจนและทั่วไปยอมรับตามหลักเศรษฐศาสตร์ แต่นักการเมืองมักจะหลีกเลี่ยง อ้างว่า "หลักการดีแต่ว่าปฏิบัติไม่ได้" อะไรทำนองนั้น ซึ่งอาจจะไม่ใช่เหตุผลจริง

ความจริงที่ซ่อนเร้นก็คือ นักการเมืองและฝ่ายนิติบัญญัติเองเป็นชนชั้นที่มีทรัพย์สิน ดังนั้น การจัดเก็บภาษีทรัพย์สินภาระภาษีจะตกกับตนเองหรือญาติพี่น้อง

ทางออกชนิดแก้ผ้าเอาหน้ารอดของฝ่ายการเมือง คือออกกฎหมายหรือระเบียบนี้มาอย่างหลวมๆ เพื่อให้มีหนทางหลีกเลี่ยงได้ง่าย

ทางหนึ่งคือออกกฎหมายให้เป็นภาษีท้องถิ่น โดยให้เทศบาลหรือ อบต.มีอำนาจจัดเก็บ เพราะรู้ดีว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นอ่อนแอกว่าไม่มีกำลังคนจัดเก็บ ไม่ค่อยมีข้อมูล ไม่มีเวลาติดตามตื๊อหรือฟ้องร้องศาล

ทางที่สอง บัญญัติ "ข้อยกเว้น" เอาไว้ เพื่อให้มีทางเลี่ยง ใครที่รู้ข้อมูลและกฎหมายมากก็มีโอกาสใช้ข้อยกเว้นนี้เป็นประโยชน์

ต้องยอมรับว่ามีการจัดเก็บภาษีโรงเรือนและที่ดิน โดยเทศบาล และ อบต.อยู่แล้ว แต่ถ้าดูผลลัพธ์การจัดเก็บภาษีนี้จะเห็นว่ารายได้จัดเก็บน้อยมาก เป็นแหล่งรายได้การคลังที่สำคัญน้อย(ร้อยละ 5-10 ของรายได้เทศบาลหรือ อบต.)

สาเหตุเช่นนี้ค่อนข้างซับซ้อน แต่พอสรุปความได้ว่า

หนึ่ง จำนวนบ้านและโรงเรือนที่เข้าข่ายเสียภาษีนั้นกลายสภาพเป็น "ชนกลุ่มน้อย" (minority) คือหอพักหรืออาคารพาณิชย์ที่ให้เช่า ส่วนโรงเรือนและที่ดินที่ได้รับข้อยกเว้นกลายเป็น "กลุ่มใหญ่" (majority)

สอง ชนชั้นมีอำนาจในเทศบาลและ อบต. ก็เหมือนกับฝ่ายนิติบัญญัติระดับประเทศคือเป็นผู้มีรายได้และความมั่งคั่งสูง จึงไม่อยากจะจัดเก็บหรือบังคับใช้กฎหมาย (ว่ากันว่ายังมีการเลือกปฏิบัติด้วย คือแสร้งทำมองไม่เห็นอาคารพาณิชย์ที่ฝ่ายบริหารเป็นเจ้าของ หรือจัดเก็บถูกมากทั้งๆ ที่อาคารออกใหญ่โต แต่ข้อสังเกตทำนองนี้ล้วนปราศจากใบเสร็จ หรือเป็นคำพูดคำวิจารณ์บนสภากาแฟเท่านั้น เพราะว่าขาดข้อมูลสนับสนุน เท่าที่สังเกตไม่เคยมีเทศบาลหรือ อบต. ไหนประกาศรายชื่อว่าแต่ละบ้านเสียภาษีเท่าใดไม่ยักเหมือนกับการประกาศรายชื่อผู้มีสิทธิเลือกตั้ง)

จุดอ่อนของภาษีโรงเรือนและที่ดินที่จุดหนึ่งคือ ไม่ได้คิดบนฐานความมั่งคั่ง(wealth base) แต่คำนวณ ภาษีบนฐานรายได้(income base) คำที่ใช้เรียกในกฎหมายคือ ค่ารายปี(ถ้าเรียกว่าค่าเช่ารายปีจะเข้าใจได้ง่ายกว่า) สะท้อนว่าทรัพย์สินทำให้เกิดรายได้ต่อปีเป็นเงินเท่าใด สมมุติว่าอาคารพาณิชย์แห่งหนึ่งมีหอพักจำนวน 100 ห้อง ค่าเช่าเท่ากับ 3,000 บาท ต่อห้อง รวมเป็นรายได้เท่ากับ 300,000 ใช้ตัวนี้เป็นฐานคำนวณภาษีซึ่งกำหนดอัตราเท่ากับ 12.5 บาท คำนวณเป็นภาระภาษี 37,500 บาท

การแปลงภาษีโรงเรียนและที่ดินให้กลายเป็นภาษีทรัพย์สินในความหมายที่แท้จริง จึงควรจะจัดเก็บจากมูลค่าของทรัพย์สิน(property value) นั้นๆ กล่าวคือการประเมินว่ามูลค่าตลาดของอาคารหรือที่ดินนั้นเป็นเงินเท่าใด เช่น มูลค่าอาคารพาณิชย์เท่ากับ 5 ล้านบาท(มูลค่าเยอะกว่า income base) แต่ว่ามักจะกำหนดอัตราภาษีให้ต่ำ เช่น 0.5-1% (สมมุติว่าเก็บอัตราร้อยละ 1 แปลว่าเจ้าของทรัพย์สินนั้นต้องเสียภาษีเทศบาลหรือ อบต. 50,000 บาท ถ้าอัตราภาษีครึ่งเปอร์เซ็นต์เสียภาษีเท่ากับ 25,000 บาท)

ข้อดีของหลักการภาษีทรัพย์คือเก็บโดยไม่มีข้อยกเว้น มากเสียตามมาก-น้อยเสียตามน้อย ข้อเสียคือมีภาระการประเมินมูลค่าทรัพย์สิน ในทางปฏิบัติการบ้านหรือที่ดินขนาดเล็กหรือมูลค่าต่ำ(พิจารณาจากขนาด/ทำเลที่ตั้ง/หรือสภาพเก่าใหม่) อาจจะกำหนดค่าธรรมเนียมขั้นต่ำ(minimum charge) เช่น จัดเก็บภาษี 500 บาทต่อหลัง (เท่ากับการสมมุติว่าบ้านหรือที่ดินที่มูลค่า 100,000 บาท ให้เสียภาษีอัตรา 0.5%)

ภาษีมรดก

ภาษีมรดก(inheritance tax) ชื่อก็บอกชัดว่าจัดเก็บจากกองมรดก ซึ่งหมายถึงเมื่อผู้ตายมีทรัพย์สินยกให้ลูกหลานหรือคนที่รักใคร่ หลักการนี้ซ่อนปรัชญาสังคมว่าไม่ส่งเสริมให้คนสะสมหรือมีทรัพย์สินมากเกินไป เพราะจะจัดเก็บภาษี เป็นมาตรการเตือนหรือปรามการสะสมความมั่งคั่ง อยากให้คนหาเงินพออยู่พอกิน หรือเศรษฐกิจพอเพียงมากกว่าละโมภสะสมทรัพย์ อีกสองหลักการที่สนับสนุนภาษีชนิดนี้คือหลักประโยชน์(benefit principle) และความสามารถของการจ่าย(ability ot pay principle) เพราะการที่มีมรดกตกทอดได้นั้น เนื่องจากรัฐให้ความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน มรดกจึงตกทอดถึงลูกหลานได้ อีกอย่างหนึ่งลูกหลานที่ได้มรดกมาก(ไม่ว่าเป็นเงินสดหรือเป็นหุ้น) แปลว่ามีรายได้และกำลังทรัพย์พอจะจ่ายบำรุงรัฐได้มาก

ข้อเสียของภาษีมรดกคือ หนึ่ง หลีกเลี่ยงได้ง่าย แทนที่จะระบุเป็นทรัพย์สินเป็นมรดกตกทอดก็จัดการแปลงให้เป็นการซื้อขาย (ซึ่งจะต้องเสียค่าจดทะเบียนนิติกรรม)

สอง ภาระสำหรับภาครัฐในการติดตามข้อมูลว่าใครมีมรดกอย่างไร เป็นเรื่องยุ่งยาก (อย่างน้อยสำหรับเทศบาล และ อบต.) ยิ่งในยุคใหม่ ทรัพย์สินไม่ได้จำกัดเฉพาะในบ้านหรือที่ดินเท่านั้น ยังเป็นยุคของหุ้นและตราสารทางการเงิน จึงเป็นเรื่องยากเกินไปสำหรับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หน่วยงานที่จะบริหารจัดเก็บภาษีมรดกต้องเป็นส่วนกลาง เกี่ยวกับการจดทะเบียนหุ้น

ทั้งนี้สามารถจะออกแบบให้ท้องถิ่นมีส่วนร่วมได้รับประโยชน์ด้วยคือ กำหนดเป็นภาษีแบ่ง(shared tax) ระหว่างส่วนกลางกับท้องถิ่น

ในภาษียังมีหนทางเลือก

มีผู้เปรียบเปรยว่า "ภาษีดังเช่นความตาย" หมายถึงไม่มีหนทางหลบเลี่ยง ซึ่งเป็นความจริงแค่ครึ่งเดียวในแง่ของปัจเจก แต่สังคมโดยรวมสามารถจะเลือกกำหนดโครงสร้างภาษีได้ เลือกว่ารายได้การคลังจะมาจากภาษีประเภทใด เลือกว่ารายได้ให้ส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่นเป็นสัดส่วนอย่างไร(ทั้งนี้ต้องมีการศึกษาวิจัยข้อมูลกันพอสมควร)

ในทรรศนะส่วนตัวของผู้เขียน ขอแสดงความเห็นว่าภาษีสิ่งแวดล้อมกับภาษีทรัพย์สิน น่าจะเป็นอันดับหนึ่งหรืออันดับสอง เพราะว่ามีความจำเป็นสูง-เป็นฐานภาษีที่มีขนาดใหญ่ ลงทุนแล้วได้ผลคุ้มค่า แถมยังเกิดผลทางจิตวิทยาให้ประชาร่วมมือกับรัฐในการดูแลสิ่งแวดล้อม

ส่วนภาษีมรดกที่วางไว้ท้ายสุดนั้นแต่ว่าฐานภาษีมรดกนั้นแคบเกินไป และจัดเก็บยากจริงๆ (ไม่ได้เกรงใจใครเลยจริงๆ)

หน้า 6