การสรรหาแต่งตั้งกำนัน-ผู้ใหญ่บ้าน

คอลัมน์ คนเดินตรอก  โดย วีรพงษ์ รามางกูร  ประชาชาติธุรกิจ หน้า 2   วันที่ 23 กุมภาพันธ์ 2547  ปีที่ 27 ฉบับที่ 3560 (2760)

ข่าวใหญ่ที่ซ่อนอยู่ในข่าวไข้หวัดนก ซึ่งว่ากันไปใหญ่โตทั้งๆ ที่อันตรายน้อยกว่าการระบาดของไข้หวัดใหญ่เสียอีก ที่แย่ก็คือองค์การอนามัยโลกไม่ได้ออกมาอธิบายให้ชัดเจนนอกจากขู่ ตัวอย่างที่เห็นชัดก็คือ กรณีของคนเยอรมันมาเมืองไทยกลับไปเป็นไข้หวัดใหญ่ ตกอกตกใจว่าเป็นไข้หวัดนก พอตรวจพิสูจน์ว่าเป็นไข้หวัดใหญ่ (Influenza) กลับดีใจ ทั้งๆ ที่ไข้หวัดใหญ่อันตรายกว่าไข้หวัดนก เวลาระบาดมีคนตายเป็นพัน แล้วก็ติดต่อจากคนไปสู่คนด้วยไม่ต้องรอกลายพันธุ์หรอก งานนี้องค์การอนามัยโลกแย่จริงๆ

ข่าวที่ว่าซ่อนอยู่ในข่าวไข้หวัดนกก็คือ ข่าวที่ว่า ท่านรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทย จะเสนอร่างพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติม พระราชบัญญัติลักษณะการปกครองท้องที่ เพื่อยกเลิกการเลือกตั้งกำนันผู้ใหญ่บ้าน รวมทั้งวาระการอยู่ในตำแหน่งคราวละ 4 ปีด้วย

มีผู้คนรวมทั้งสื่อมวลชนส่วนใหญ่ รุมกันคัดค้านกันเป็นการใหญ่ ทั้งๆ ที่ผมเห็นว่าเป็นหลักการที่ถูกต้อง และอยากจะสนับสนุนด้วยซ้ำไป

หลักการการปกครองแบบของเรา เลียนแบบมาจากประเทศฝรั่งเศส ไม่ได้เอาแบบมาจากอังกฤษ หรืออเมริกา ก็คือ มีรัฐบาลกลางอยู่ที่กรุงเทพฯ อันประกอบด้วยกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ประเทศของเราเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน แบ่งแยกไม่ได้ตามหลักของการรัฐเดี่ยว (unitary state) มีนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีเจ้ากระทรวง และคณะรัฐมนตรีเป็นผู้รับผิดชอบ มาจากรัฐสภาซึ่งมาจากการเลือกตั้ง เป็นประชาธิปไตยเต็มที่เต็มใบ เป็นการรวมอำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง หรือเรียกเป็นภาษาฝรั่งเศสว่า centralisation

ในขณะเดียวกันก็มีการแบ่งอำนาจให้กับส่วนภูมิภาค อันได้แก่จังหวัด อำเภอ ตำบล หมู่บ้าน ซึ่งเป็นหน่วยราชการส่วนภูมิภาค ตามหลักการแบ่งอำนาจจากส่วนกลาง ไปตามหลักการแบ่งอำนาจ หรือที่เรียกเป็นภาษาฝรั่งเศสว่า concentralisations

ดังนั้นหัวหน้าผู้บริหารจังหวัด อำเภอ ตำบล หมู่บ้าน อันได้แก่ ผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน จึงมีฐานะเป็นข้าราชการที่เป็นตัวแทนของรัฐบาลกลางที่กรุงเทพฯในส่วนภูมิภาค เป็นผู้นำเอานโยบายของรัฐบาลกลางไปปฏิบัติ เป็นไปตามพระราชบัญญัติลักษณะการปกครองท้องที่ สังเกตได้จากชื่อพระราชบัญญัติ ไม่ได้บอกว่าเป็นพระราชบัญญัติการปกครองท้องถิ่น

แม้ว่าการปกครองแบบรัฐเดี่ยว ซึ่งแบ่งแยกไม่ได้ ซึ่งมีการรวมอำนาจมาสู่ส่วนกลาง แต่ก็มีหลักการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่น ทำในเรื่องที่เป็นเรื่องของท้องถิ่นจริงๆ เพราะเหตุว่าท้องถิ่นแต่ละแห่ง อาจจะมีความแตกต่างกันไปบ้าง หรือเป็นเรื่องที่ใกล้ตัวจริงๆ ท้องถิ่นอาจจะรู้ดีกว่าส่วนกลางว่าชุมชนของตนต้องการอะไร หลักการกระจายอำนาจนี้ ภาษาฝรั่งเศสเรียกว่า de,centralisation ได้แก่ เทศบาล หรือนครสำหรับกรุงเทพฯ และพัทยา อันเป็นหลักการปกครองตนเองของท้องถิ่น ส่วนจะกระจายอำนาจให้มากน้อยเพียงใดก็แล้วแต่ความหนาแน่นของท้องถิ่นรายได้ของท้องถิ่น ความสามารถของท้องถิ่นนั้นๆ หลักการนี้ก็ใช้กันมาตั้งแต่เมื่อมีการปฏิรูประบบบริหารราชการแผ่นดิน ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว แล้วก็ใช้ได้ดีมาเรื่อยๆ

ที่นี้ปัญหาก็มีอยู่ว่าท้องถิ่นต่างๆ ความเจริญไม่เท่ากัน มีความหนาแน่นไม่เท่ากัน มีรายได้ไม่เท่ากัน มีความสามารถ ในการบริหารท้องถิ่นของตนไม่เท่ากัน ส่วนที่เจริญพอก็ยกฐานะเป็นเทศบาลนคร เทศบาลเมือง เทศบาลตำบล มีการเลือกตั้งสภาเทศบาล สภาเทศบาลก็เลือกนายกเทศมนตรี นายกเทศมนตรีก็เลือกเทศมนตรี จัดตั้งเป็นคณะเทศมนตรีเลียนแบบรัฐบาลกลาง หรือบางแห่งก็อาจจะเลือกผู้ว่าการนครโดยตรงอย่างเช่นกรุงเทพฯ หรือพัทยา

ส่วนที่ยังไม่เจริญมาก แต่เจริญพอสมควรสมัยก่อนก็จัดตั้งเป็นสุขาภิบาล มีนายอำเภอเป็นประธานสุขาภิบาล และปลัดสุขาภิบาล ซึ่งตั้งจากปลัดอำเภอคนใดคนหนึ่งเป็นผู้บริหาร แต่เดี๋ยวนี้ยกเลิกไปแล้วตั้งเป็นเทศบาลตำบลเสียทั้งหมด

ส่วนพื้นที่ที่ยังไม่เจริญพอจะเป็นสุขาภิบาลก็ให้อยู่ในเขตดูแลขององค์การบริหารส่วนจังหวัด มีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธานองค์การบริหารส่วนจังหวัด ในระดับตำบลก็มีองค์การบริหารส่วนตำบล มีกำนันเป็นประธานสภาตำบล

ดังนั้น ผู้ว่าราชการจังหวัดก็ดี นายอำเภอก็ดี กำนันก็ดี ก็เลยมีสองฐานะ ฐานะหนึ่งเป็นข้าราชการส่วนภูมิภาค อันเป็นตัวแทนของรัฐบาลกลางอีกฐานะหนึ่งเป็นหัวหน้าส่วนราชการส่วนท้องถิ่น อันได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด สุขาภิบาล และองค์การบริหารส่วนตำบล

สำหรับกำนันนั้น ผู้ใหญ่บ้านในตำบลนั้นเป็นผู้เลือก ผู้ใหญ่บ้าน ราษฎรในหมู่บ้านเป็นคนเลือก โดยมีนายอำเภอเป็นผู้จัดให้มีการเลือกตั้ง ซึ่งก็มักจะเลือกไปตามคำแนะนำของนายอำเภอนั้นเอง เมื่อรับเลือกแล้วทั้งกำนันและผู้ใหญ่บ้านก็ดำรงตำแหน่งอยู่ตลอดชีวิต ต่อมาลดลงให้พ้นตำแหน่งเมื่ออายุ 60 ปี ต่อมาให้มีวาระคราวละ 4 ปี แต่อาจจะได้รับเลือกซ้ำอีกได้

ที่กำนันผู้ใหญ่บ้านมีฐานะเป็นทั้งสองฐานะดังกล่าวก็เลยให้มีการเลือกตั้ง เมื่อตำแหน่งผู้ใหญ่บ้านหรือกำนันว่างลงไม่ว่าด้วยเหตุใด

ต่อมารัฐธรรมนูญสมัยปัจจุบันมีบทบัญญัติให้แยกการบริหารส่วนท้องถิ่นกับการบริหารส่วนภูมิภาคออกจากกันอย่างเด็ดขาด โดยมีนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดหรือ อบจ. ซึ่งสมาชิกสภาจังหวัดซึ่งได้รับการเลือกตั้งเลือกขึ้นมา มีองค์การบริหารส่วนตำบล ซึ่งสมาชิกสภาตำบลเลือกขึ้นมา นายกเทศมนตรี ซึ่งสมาชิกสภาเทศบาลซึ่งมาจากการเลือกตั้งขึ้นมา

กำนันผู้ใหญ่บ้าน นายอำเภอ ผู้ว่าราชการจังหวัดก็มีฐานะเดียวคือเป็นข้าราชการส่วนภูมิภาค มิได้มีฐานะเป็นข้าราชการส่วนท้องถิ่นอีกต่อไป

หลักการที่จะให้มีการเลือกตั้งผู้ใหญ่บ้าน แล้วผู้ใหญ่บ้านเลือกกำนันก็น่าจะหมดไปด้วย การมีฐานะเป็นข้าราชการส่วนภูมิภาคแต่อย่างเดียวก็น่าจะมาจากการแต่งตั้งเลยหรือจะแต่งตั้งโดยการสรรหาก็ได้ มิฉะนั้นแล้วก็จะมีผู้ที่มาจากการเลือกตั้งซ้อนกันในตำบลเดียวกัน ไม่รู้ว่าใครมาจากส่วนกลาง หรือใครมาจากท้องถิ่น

ถ้าจะให้มีการเลือกตั้งนายอำเภอ และผู้ว่าราชการจังหวัดก็จะมีผู้ที่มาจากการเลือกตั้งซ้อนกับนายกเทศมนตรี และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดอีก ซึ่งไม่ถูกต้อง

ราชการงานเมืองในส่วนที่เป็นของราชการส่วนกลาง ที่มีความสำคัญในการปกครอง เช่น การจัดเก็บภาษีอากร การปราบปรามโจรผู้ร้าย การปราบปรามยาเสพย์ติด การคมนาคม การขนส่ง ฯลฯ ซึ่งต้องการผู้แทนของส่วนกลางไปดำเนินการในส่วนภูมิภาคก็จะหยุดอยู่แค่นายอำเภอ แต่ความจริงต้องการตัวแทนลงไปถึงตำบลและหมู่บ้าน ที่จะรับนโยบายในส่วนที่เป็นหน้าที่ความรับผิดชอบของรัฐบาลกลางลงไปปฏิบัติ

ส่วนองค์การบริหารส่วนตำบลก็ทำงานในส่วนที่กฎหมายที่ออกโดยรัฐสภากำหนดเอาไว้ ส่วนมากก็ดูแลสาธารณูปโภคในส่วนที่ตนลงทุน การให้บริการสาธารณะต่างๆ ในระดับท้องถิ่น

เมื่อมี อบต.ซึ่งมาจากการเลือกตั้งอย่างนี้แล้ว กำนันผู้ใหญ่บ้านก็ถอยออกมาจากการเป็นเจ้าหน้าที่ส่วนท้องถิ่น มาเป็นเจ้าหน้าที่ส่วนภูมิภาคอย่างเต็มตัวก็ดีแล้ว เมื่อมาเป็นข้าราชการส่วนภูมิภาค ก็ควรมากินเงินเดือนจากภาษีอากรส่วนกลาง ไม่จำเป็นต้องมาจากการเลือกตั้ง เพราะเป็นตัวแทนของรัฐบาลกลาง ไม่ใช่ตัวแทนของท้องถิ่น เมื่อไม่ได้มาจากการเลือกตั้งก็ไม่จำเป็นต้องมีวาระจะอยู่จนตาย หรือลาออกแบบเก่า หรือกำหนดอายุเกษียณราชการก็ได้ เพราะมีที่มาต่างกัน

เมื่อแยกบุคลากรของราชการส่วนภูมิภาค กับบุคลากรของราชการส่วนท้องถิ่น หัวหน้าบุคลากรส่วนภูมิภาคมาจากการแต่งตั้งหรือสรรหาก็แล้วแต่ หัวหน้าบุคลากรส่วนท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้ง ก็ไม่เห็นว่าจะไม่เป็นประชาธิปไตยที่ตรงไหน แต่น่าจะถูกต้องตามหลักการปกครองของไทยมากยิ่งขึ้น

ผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ กำนัน ผู้ใหญ่บ้านเมื่อได้รับการแต่งตั้งแล้วก็เป็นข้าราชการส่วนภูมิภาค ตัวแทนของรัฐบาลตรงอย่างชัดเจน ก็ต้องปฏิบัติตามนโยบายของรัฐบาลกลาง ไม่ว่าใครจะมาเป็นรัฐบาลก็ต้องปฏิบัติ รัฐบาลจะเปลี่ยนไปเปลี่ยนมาอย่างไร ผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ซึ่งถือว่าเป็นฝ่ายประจำไม่ใช่ฝ่ายการเมืองก็ต้องปฏิบัติ ส่วนนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด หรือนายกองค์การบริหารส่วนตำบลต้องถือว่าเป็นฝ่ายการเมืองส่วนท้องถิ่น ซึ่งน่าจะเป็นหลักการที่ถูกต้อง

ปัญญาชนส่วนใหญ่ของเราส่วนมากมักจะเป็นนักเรียนจากอเมริกา ไปเห็นระบบบริหารราชการแผ่นดินของอเมริกา ก็มักจะมีความคิดโน้มเอียงไปตามที่ตนเห็นมาจากอเมริกา โดยลืมนึกถึงหลักการและเหตุผลของระบบบริหารราชการของเราเอง ซึ่งมีความโน้มเอียงไปทางฝรั่งเศสแล้วก็ใช้ได้ดี เอาประเทศชาติรอดพ้นภัยพิบัติมาได้ เป็นเวลานาน

ประเทศไทยกับประเทศสหรัฐอเมริกามีประวัติศาสตร์ความเป็นมาทางการเมืองต่างกัน ของเขาท้องถิ่นแบ่งอำนาจให้รัฐบาลกลาง ของเรารัฐบาลกลางแบ่งอำนาจให้ส่วนภูมิภาค และกระจายอำนาจให้ท้องถิ่น

การเลือกตั้งฝ่ายการเมืองจริงอยู่เป็นเงื่อนไขสำคัญของระบอบประชาธิปไตย แต่การแต่งตั้งฝ่ายประจำก็ไม่ได้ขัดกับหลักการประชาธิปไตย แท้ที่จริงแล้วฝ่ายประจำเสียอีกมีความสำคัญอย่างมาก เพราะต้องการความเป็นเอกภาพ และความต่อเนื่อง ถ้ากำหนดเงื่อนไขการพ้นจากตำแหน่งให้มีก็น่าจะดีกว่าเป็นฝ่ายประจำแต่มาจากการเลือกตั้ง

ทุกสังคมต้องมีการปกครอง จะมีแต่การบริหารจัดการอย่างเดียวไม่ได้ ฝ่ายประจำถ้ามาจากการแต่งตั้งแล้วก็จะปลอดจากการเมือง โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเมืองท้องถิ่น ซึ่งบางทีร้ายกาจกว่าการเมืองระดับชาติเสียด้วยซ้ำ มิฉะนั้นระบบอุปถัมภ์โดย "เจ้าพ่อ" ก็จะไม่มีอำนาจรัฐเข้าไปกำกับดูแลเพราะอำนาจรัฐจะเข้าไปไม่ถึงระดับตำบลและหมู่บ้าน

การให้กำนัน ผู้ใหญ่บ้านมาจากการแต่งตั้งน่าจะเป็นการถ่วงดุล อบต.ในระดับล่างสุดได้ดีกว่าการมาจากการเลือกตั้งซึ่งมีเงินซื้อเสียงเข้ามาเกี่ยวข้องเป็นส่วนใหญ่

ขอมีความเห็นทวนกระแสอย่างนี้แหละ

ประชาชาติธุรกิจ หน้า 2

 

กลับหน้าแรก