คอลัมน์ ดุลยภาพดุลพินิจ  โดย นวลน้อย ตรีรัตน์  มติชนรายวัน  วันที่ 18 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2547 ปีที่ 27 ฉบับที่ 9476

จากคำวินิจฉัยของอนุญาโตตุลาการ เมื่อวันที่ 30 มกราคม 2547 กรณีบริษัทไอทีวี ได้กลายเป็นที่วิพากษ์วิจารณ์อย่างกว้างขวาง เพราะได้มีการลดค่าสัมปทานตลอดอายุสัญญาสัมปทาน 30 ปี ซึ่งคิดเป็นมูลค่าเงินค่าตอบแทนที่ลดลงรวม 17,410 บาท ขณะเดียวกันได้มีการให้เปลี่ยนสัดส่วนรายการข่าว สารคดี และสารประโยชน์ จากที่กำหนดไว้เดิมไม่ต่ำกว่าร้อยละ 70 ให้เหลือร้อยละ 50 พร้อมทั้งยกเลิกข้อจำกัดที่กำหนดให้ช่วง 19:00-21:30 น. ต้องออกอากาศเฉพาะเรื่องข่าว สารคดี และสารประโยชน์ ด้วยเหตุผลว่า เพื่อให้ไอทีวีสามารถแข่งกับสถานีอื่นได้อย่างเท่าเทียมและเป็นธรรม

- กำเนิดไอทีวี : เพื่อการปฏิรูปสื่อ

จุดกำเนิดของไอทีวีเกิดขึ้นจากเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ ที่มีการปิดกั้น และบิดเบือนข้อมูลข่าวสารต่างๆ ในวิทยุและโทรทัศน์ของรัฐ ภายหลังเหตุการณ์คลี่คลาย รัฐบาลนายอานันท์ ปันยารชุน จึงมีนโยบายที่จะให้มีสถานีโทรทัศน์ที่เป็นอิสระ และสามารถรายงานข่าวสารต่างๆ ได้อย่างเต็มที่ ครบถ้วน และถูกต้อง นโยบายดังกล่าวได้กลายเป็นการให้สัมปทานสถานีโทรทัศน์แห่งใหม่

จากประกาศสำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่องเชิญชวนเอกชนเข้าร่วมงาน และดำเนินการสถานีวิทยุโทรทัศน์ ระบบยูเอชเอฟ เมื่อวันที่ 5 มกราคม 2537 ได้ระบุไว้อย่างชัดเจน ในวัตถุประสงค์ของการจัดตั้งสถานีโทรทัศน์แห่งใหม่ว่า 
(1) เพื่อเพิ่มทางเลือกให้ประชาชน ได้รับข้อมูล ข่าวสาร และรายการที่มีคุณค่า และเป็นประโยชน์ 
(2) เพื่อให้มีการเสนอข้อมูลข่าวสารทุกด้านทุกฝ่ายอย่างครบถ้วน ถูกต้อง รวดเร็ว ทันเหตุการณ์ เป็นกลาง และเป็นธรรม โดยคำนึงถึงสิทธิในการรับรู้ข่าวสารของประชาชน และมีการกระจายข่าวสารอย่างทั่วถึง เพื่อประโยชน์ของรัฐ สังคม และประชาชน และ 
(3) เพื่อให้มีกิจการวิทยุโทรทัศน์ดำเนินการในรูปบริษัทมหาชน

ได้มีผู้เข้ายื่นข้อเสนอหลายราย แต่ในที่สุดบริษัทสยามอินโฟเทนเมนท์ จำกัด ซึ่งต่อมาเปลี่ยนชื่อเป็นบริษัทไอทีวี จำกัด เป็นผู้ได้รับสัมปทานไป โดยบริษัทสยามอินโฟเทนเมนท์ จำกัด ได้เสนอเงินค่าสัมปทานเป็นจำนวน 25,000 ล้านบาท ในระยะเวลา 30 ปี และได้เสนอว่าจะนำเสนอรายการข่าวสารสารประโยชน์อย่างน้อย 70% และบันเทิงอย่างมาก 30% ทั้งนี้ ต่อมาสัดส่วนนี้ถูกระบุในสัญญาข้อ 11 ว่า รายการข่าว สารคดี และสารประโยชน์จะต้องรวมกันไม่ต่ำกว่าร้อยละ 70 ของเวลาออกอากาศทั้งหมด และระยะเวลาระหว่าง 19:00-21:30 น. จะต้องใช้สำหรับรายการประเภทนี้เท่านั้น

จึงเห็นได้ว่ากำเนิดของไอทีวีมีที่มาอย่างชัดเจน โดยเฉพาะอย่างยิ่งเจตนารมณ์ที่จะให้ไอทีวีเป็นโทรทัศน์ที่นำเสนอข้อมูล ข่าวสาร และสารประโยชน์ สำหรับสังคมและประชาชนเป็นหลัก

ดังนั้นการกำหนดสัดส่วนรายการดังกล่าวซึ่งเป็นทั้งข้อเสนอมาจากผู้เข้าประมูล และโดยเจตนารมณ์ของการมีสถานีโทรทัศน์แห่งใหม่ จึงไม่เกี่ยวข้องใดๆ ทั้งสิ้น กับประเด็นการแข่งขันที่ไม่เป็นธรรม และถ้าหากมีการยกเลิกสัดส่วนรายการที่กำหนดในสัญญา โดยไปใช้สัดส่วนเหมือนกับสถานีโทรทัศน์ช่องอื่นๆ บางช่อง จะเป็นการสร้างความไม่เป็นธรรมกับผู้เข้าประมูลรายอื่นๆ ที่แพ้การประมูลให้กับไอทีวี และคงเป็นการละเลยเจตนารมณ์คงการเกิดขึ้นของสถานีโทรทัศน์แห่งนี้

- ค่าสัมปทาน และความเสียหายที่เกิดขึ้น

ประเด็นคำร้องขอของไอทีวีโดยอาศัยสัญญาข้อ 5 ในสัญญาข้อ 5 ได้ระบุไว้ในวรรคแรกเป็นข้อกำหนด เรื่องให้ผู้เข้าร่วมต้องจ่ายค่าตอบแทน ให้กับรัฐ และมีข้อความในวรรคสุดท้ายของสัญญาข้อ 5 ว่า "หากสำนักงาน หรือหน่วยงานของรัฐ ให้สัมปทานอนุญาต หรือทำสัญญาใดๆ กับบุคคลอื่นเข้าดำเนินกิจการให้บริการส่งวิทยุโทรทัศน์ โดยมีการโฆษณา หรืออนุญาตให้โทรทัศน์ระบบบอกรับสมาชิกทำการโฆษณาได้ และเป็นเหตุให้ผู้เข้าร่วมงานได้รับผลกระทบ ต่อฐานะทางการเงิน ของผู้เข้าร่วมงานอย่างรุนแรง เมื่อผู้เข้าร่วมงานร้องขอสำนักงานจะพิจารณา และเจรจากับผู้เข้าร่วมงานโดยเร็วเพื่อหามาตรการชดเชยความเสียหายที่ผู้เข้าร่วมงานได้รับจากผลกระทบดังกล่าว" ข้อกำหนดในวรรคนี้เป็นการให้ความคุ้มครองของรัฐต่อเอกชนที่รับสัมปทาน

ผู้เขียนเข้าใจว่าความหมายของวรรคนี้น่าจะเกี่ยวข้องกับ 2 ประเด็นหลัก คือ หนึ่ง รัฐได้ดำเนินนโยบายอย่างใดอย่างหนึ่ง ที่มีผลให้สภาพแวดล้อมทางธุรกิจ ของผู้รับสัมปทานแตกต่าง หรือเปลี่ยนไปจากสภาพแวดล้อมเดิม ก่อนการรับสัมปทาน สอง เมื่อเกิดปัญหาในข้อที่หนึ่งแล้ว จะต้องมีการพิสูจน์ผลกระทบหรือความเสียหายที่เกิดขึ้นกับผู้รับสัมปทานอย่างชัดเจน เพื่อให้รัฐหาวิธีการชดใช้หรือชดเชยต่อไป

ในประเด็นที่หนึ่ง ไอทีวีได้ร้องขอให้มีการพิจารณา เนื่องจาก มีการต่อสัญญาของกองทัพบกกับสถานีโทรทัศน์ช่อง 7 การอนุญาตให้มีการดำเนินการโทรทัศน์บอกรับเป็นสมาชิก (TTV) การละเลยให้ยูบีซีมีโฆษณา และกรณีสถานีโทรทัศน์ช่อง 11 มีโฆษณาช่วงการแข่งขันซีเกมส์ และโอลิมปิกเป็นต้นมา ทั้งนี้มีข้อน่าสังเกตจากการร้องเรียนทั้ง 4 กรณี กล่าวคือ ในกรณีของสถานีโทรทัศน์ช่อง 7 เป็นการต่อสัญญาซึ่งเดิมจะหมดในปี 2549 แต่ได้มีการต่อสัญญาก่อนกำหนด ในปี 2541 และยกเลิกสัญญาเดิม การดำเนินการดังกล่าวจึงไม่น่าจะเป็นการเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขสภาวะแวดล้อมทางธุรกิจแต่อย่างใด เพราะไอทีวีทราบแต่ต้นแล้วว่ามีการดำเนินการของสถานีโทรทัศน์ช่อง 7 อยู่ ส่วนในกรณีของยูบีซี TTV และช่อง 11 อาจเป็นการเรียกได้ว่ามีการเปลี่ยนแปลงสภาพเงื่อนไขทางธุรกิจ อย่างไรก็ตามประเด็นสำคัญของเรื่องนี้ คือต้องมีการพิสูจน์อย่างชัดเจน ถึงความเสียหายที่ไอทีวีได้รับ

จากข้อมูลทางด้านการใช้จ่ายทางด้านโฆษณาที่ผ่านสื่อโทรทัศน์พบว่า ในช่วงระหว่างปี 2541-45 ค่าใช้จ่ายโฆษณาที่ผ่านสื่อโทรทัศน์มีการเติบโตเฉลี่ยร้อยละ 8.9 ต่อปี ทั้งนี้ AC Nielsen ประมาณการว่าค่าใช้จ่ายสื่อโฆษณาที่ผ่านสถานีไอทีวีมีการเติบโตในช่วงเวลาดังกล่าวเฉลี่ยร้อยละ 40.3 ต่อปี อย่างไรก็ตาม จากข้อมูลของไอทีวีในตลาดหลักทรัพย์แสดงว่ารายได้หลักของไอทีวี (ซึ่งมาจากการโฆษณา) มีอัตราการเติบโตเฉลี่ยร้อยละ 25.4 ต่อปี ในช่วงปี 2541-45

ข้อมูลเหล่านี้ได้ชี้ว่า ไอทีวีมีการเติบโตทางด้านรายได้จากการโฆษณา สูงกว่าอัตราการเติบโตของการโฆษณา ผ่านสื่อโทรทัศน์ ค่อนข้างมากอยู่แล้ว และถ้าพิจารณาเฉพาะช่วงปี 2542-44 ซึ่งทางไอทีวีได้ร้องขอค่าชดเชย ความเสียหายรวม 1730 ล้านบาท และอนุญาโตตุลาการตัดสินให้รัฐชดเชยให้ 20 ล้านบาท จากการมีโฆษณาทางช่อง 11 รายจ่ายโฆษณาผ่านสื่อโทรทัศน์มีการเติบโตร้อยละ 9.2 ต่อปี ทั้งนี้ รายจ่ายโฆษณาผ่านสื่อไอทีวีเติบโตร้อยละ 12 ต่อปี และรายได้หลักของไอทีวีเติบโตร้อยละ 19.4 ต่อปี ดังนั้น จึงเป็นที่น่าสังเกตว่าการเติบโตของการโฆษณาผ่านไอทีวียังมีการขยายตัวมากกว่าที่ระดับเฉลี่ยของโฆษณารวม

ที่มา: AC Nielsen

การวินิจฉัยของอนุญาโตตุลาการที่ให้มีการลดค่าสัมปทาน ซึ่งมีผลให้รัฐต้องสูญเสียรายได้ค่าสัมปทานจากไอทีวีรวม 17,430 ล้านบาท โดยอิงจากสัญญาของสถานีโทรทัศน์ช่อง 7 จึงไม่สอดคล้องกับสภาพความเป็นจริง เพราะสัญญาของช่อง 7 ไม่เกี่ยวข้องใดๆ กับการเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขทางธุรกิจ การพิจารณาจะต้องจำกัดเพียง 3 กรณีหลังเท่านั้น และจะต้องอยู่บนพื้นฐานความเสียหายที่แท้จริง

- บทส่งท้าย

การใช้ระบบอนุญาโตตุลาการกำลังถูกตั้งคำถามจากสังคม เช่นเดียวกับ กรณีการใช้ระบบจัดจ้างแบบเหมารวม (Turn key Project) ว่ากระบวนการดังกล่าวมีความรับผิดชอบต่อสังคมมากน้อยเพียงใด ทั้งนี้ เนื่องจากว่าการให้สัมปทานของรัฐนั้น เป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับสาธารณชน ไม่ว่าจะเป็นในเรื่องคุณภาพของบริการ ที่สังคมควรได้รับ หรือผลประโยชน์ที่ประเทศควรจะได้รับ ไม่ใช่เป็นเรื่องการตกลงทางธุรกิจแต่เพียงอย่างเดียว กระบวนการดังกล่าว จึงต้องเป็นกระบวนการที่โปร่งใสสามารถตรวจสอบได้อย่างชัดเจน ต้องมีการเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณชน และรวมถึงต้องมีการรับผิดต่อการตัดสินใจที่เกิดขึ้นด้วย

หน้า 6