โดย ผู้จัดการออนไลน์  รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, จากท่าพระจันทร์ถึงสนามหลวง  วันพุธที่ 11 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2547

รัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ให้ความสำคัญ

แก่เส้นทางทวิภาคีนิยม (Bilateralism) มากกว่าเส้นทางพหุภาคีนิยม(Multilateralism) ในการเจรจาการค้าระหว่างประเทศ ดังจะเห็นได้จากข้อตกลงการค้าทวิภาคีที่รัฐบาลทักษิณทำกับประเทศต่างๆ ดังเช่นสาธารณรัฐประชาชนจีน อินเดีย บาห์เรน ออสเตรเลีย ญี่ปุ่น เปรู และสหรัฐอเมริกา โดยที่บางกรณีกระบวนการเจรจาเพิ่งเริ่มต้น บางกรณีกระบวนการเจรจาลุล่วงไปมากแล้ว ในขณะเดียวกัน อาเซียนเดินเครื่องผนึกตัวกับสาธารณรัฐประชาชนจีน ญี่ปุ่น และเกาหลีใต้เป็น ASEAN Plus Three พร้อมกันนั้นอาเซียนอยู่ในกระบวนการเจรจาทำข้อตกลงการค้าเสรีกับสาธารณรัฐประชาชนจีนและญี่ปุ่นด้วย

ในอุษาคเนย์ สิงคโปร์เป็นประเทศแรกที่เลือกเส้นทางทวิภาคีนิยมอย่างชัดเจน ในเมื่อประจักษ์ชัดว่า การเจรจาการค้าพหุภาคีรอบโดฮามิอาจบรรลุผลได้โดยง่าย อีกทั้งการจัดตั้งเขตการค้าเสรีอาเซียน (AFTA) อยู่ในภาวะชะงักงัน ในขณะที่สิงคโปร์เผชิญภาวะถดถอยทางเศรษฐกิจอย่างรุนแรง เมื่อภาวะเศรษฐกิจฟองสบู่ในสหรัฐอเมริกาแตกสลายนับแต่ปี 2543 เป็นต้นมา

สิงคโปร์มิใช่ประเทศเดียวในมนุษยพิภพที่เน้นเส้นทางทวิภาคีนิยม ประเทศมหาอำนาจดุจดังสหรัฐอเมริกาก็เลือกเส้นทางนี้ เมื่อสหรัฐอเมริกามิอาจผลักดันการเปลี่ยนแปลงระเบียบการค้าระหว่างประเทศในทิศทางที่ตนต้องการผ่านองค์การการค้าโลก เนื่องจากเผชิญปราการการต้านทานของโลกที่สาม โดยเฉพาะอย่างยิ่งกลุ่ม G22+สหรัฐอเมริกา จึงหันมาเน้นการทำข้อตกลงการค้าทวิภาคี และการจัดตั้งเขตการค้าภูมิภาค ดังเช่นเขตการค้าเสรีแห่งทวีปอเมริกา (Free Trade Area of the Americas : FTAA) และการทำข้อตกลงการค้าเสรีกับอเมริกากลาง (Central American Free Trade Area : CAFTA)

กระบวนการขยายเขตการค้าเสรีของสหรัฐอเมริกาในลักษณะที่เรียกว่า Additive Regionalism ทำให้ระเบียบการค้าระหว่างประเทศ ที่มีสหรัฐอเมริกาเป็นศูนย์กลาง กำลังคืบคลานเข้าไปแทนที่ระเบียบการค้าพหุภาคี ที่องค์การการค้าโลกเป็นผู้ดูแล ในแง่นี้ การจัดระเบียบการค้าระหว่างประเทศมิได้แปรเปลี่ยนจากระบบพหุภาคีนิยม ไปสู่ระบบภูมิภาคนิยมและระบบทวิภาคีนิยมเท่านั้น หากยังขับเคลื่อนไปสู่ระบบเอกภาคีนิยม (Unilateralism) ในท้ายที่สุดอีกด้วย เพราะบรรดาประเทศที่เข้าสู่ระเบียบการค้าระหว่างประเทศที่มีสหรัฐอเมริกาเป็นศูนย์กลาง ล้วนต้องยอมเป็น "บริวาร"ของสหรัฐอเมริกาในระดับหนึ่งด้วยกันทั้งสิ้น ประเทศเหล่านี้ต้องการหาประโยชน์จากตลาดที่มีขนาดกว้างใหญ่ไพศาลของสหรัฐอเมริกา และล้วนต้องพึ่งพาอาศัยสหรัฐอเมริกาเป็นตลาดสินค้าออกสำคัญ เมื่อสหรัฐอเมริกาเริ่มขับเคลื่อนกระบวนการทำข้อตกลงการค้าทวิภาคี ประเทศที่มิได้อยู่ในเครือข่าย "อาณาจักร" ของสหรัฐอเมริกาย่อมกริ่งเกรงการตกขบวนรถไฟที่สหรัฐอเมริกาเป็นผู้ขับเคลื่อน เพราะหมายถึงการสูญเสียผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศอันถือเป็น Cost of Non-Participation ประเทศที่ต้องพึ่งสหรัฐอเมริกาในด้านเศรษฐกิจต้องดิ้นรนเพื่อเข้าไปอยู่ใน "อาณาจักร" ของสหรัฐอเมริกา ส่วนประเทศที่กริ่งเกรงภัยคุกคามทางเศรษฐกิจจากสหรัฐอเมริกา ก็ต้องหาทางเสริมสร้างความเข้มแข็งของ "อาณาจักร" ของตน ดังที่สหภาพยุโรป ซึ่งนอกจากรับสมาชิกใหม่ (EU Enlargement) แล้ว ยังทำข้อตกลงการค้าเสรีกับภูมิภาคต่างๆ อีกด้วย หรือมิฉะนั้น ก็สถาปนา "อาณาจักร" ขึ้นใหม่ ดังความพยายามในการจัดตั้งเขตการค้าเสรีอาเซียนบูรพา (East Asian Economic Community) ด้วยเหตุดังกล่าวนี้ กระบวนการแข่งขันในการจัดตั้งเขตเศรษฐกิจภูมิภาคหรือเขตการค้าเสรี (Competitive Regionalism) จึงมีพลวัตอย่างสูงในสังคมเศรษฐกิจโลกปัจจุบัน

รัฐบาลทักษิณด้านหนึ่งตะกายขึ้นขบวนรถไฟที่สหรัฐอเมริกาเป็นผู้ขับเคลื่อน อีกด้านหนึ่งเข้าร่วมกระบวนการในการสถาปนาเขตการค้าเสรีอาเซียนบูรพา

รัฐบาลทักษิณนำสยามรัฐนาวาตะกายขึ้นขบวนรถไฟที่สหรัฐอเมริกาเป็นผู้ขับเคลื่อนเริ่มต้น ด้วยการส่งทหารไทยไปอิรัก เสมือนหนึ่งเป็นการจ่ายเงินดาวน์ (Down Payment) เพื่อแสดงตนเป็นพันธมิตรนอกนาโต้ อันเป็นการปูทางไปสู่การทำข้อตกลงการค้าทวิภาคีกับสหรัฐอเมริกา กระบวนการทำข้อตกลงการค้าเสรีนอกจากจะเป็นไปอย่างเร่งรีบและขาดการศึกษาวิจัยอย่างลุ่มลึกแล้ว ยังขาดการมีส่วนร่วมของประชาชนและขาดความโปร่งใสอีกด้วย ประเด็นดังกล่าวนี้ได้รับการท้วงติงจากคณะกรรมาธิการการต่างประเทศ คณะกรรมาธิการการเศรษฐกิจ การพาณิชย์ และอุตสาหกรรม คณะกรรมาธิการการเกษตรและสหกรณ์ และคณะกรรมาธิการการคลัง การธนาคาร และสถาบันการเงินแห่งวุฒิสภา

ในการเจรจาทำข้อตกลงการค้าเสรีกับสหรัฐอเมริกา อำนาจต่อรองของฝ่ายไทยมีอยู่น้อยมาก นอกจากนี้ สังคมเศรษฐกิจไทยยังต้องพึ่งพิงระบบเศรษฐกิจอเมริกันในฐานะตลาดสินค้าออกอย่างสำคัญ แรงต้านแรงกดดันจากสหรัฐอเมริกาจึงอ่อนระโหย ด้วยเหตุนี้ การที่ฝ่ายไทยจะยอมรับข้อตกลงที่เสียเปรียบหรือยอมรับข้อตกลงนอกเหนือจากระเบียบการค้าพหุภาคีภายใต้องค์การการค้าโลก จึงเป็นเรื่องคาดการณ์ได้ ในขณะที่ในการจัดระเบียบการค้าพหุภาคี ไทยสามารถร่วมกับกลุ่ม G22+กลุ่ม CAIRNS และกลุ่มอื่นๆ ในการต้านระเบียบที่ประเทศด้อยพัฒนาเสียเปรียบได้ แต่การเจรจาการค้าทวิภาคี ไทยต้องพึ่งอำนาจต่อรองของตนเองล้วนๆ ปราศจากการเกื้อหนุนจากประเทศอื่น การรวมกลุ่มเพื่อเพิ่มพูนอำนาจต่อรองนับเป็นความแตกต่างสำคัญระหว่างการเจรจาการค้าพหุภาคีกับการเจรจาการค้าทวิภาคี

ในการเจรจาเพื่อทำข้อตกลงการค้าทวิภาคี USTR ต้องจัดทำกรอบการเจรจา เพื่อขอความเห็นชอบจากรัฐสภา โดยที่สหรัฐอเมริกาได้ทำข้อตกลงการค้าทวิภาคีกับชิลีและสิงคโปร์แล้ว จึงเป็นที่คาดว่า กรอบการเจรจาที่สหรัฐอเมริกาใช้ในการทำข้อตกลงการค้ากับไทยเป็นกรอบเดียวกับที่ใช้ในการเจรจากับชิลีและสิงคโปร์ ทั้งนี้เพื่อให้ผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภาได้โดยง่าย

บทเรียนจากข้อตกลงการค้าเสรีระหว่างสหรัฐอเมริกากับชิลีและสหรัฐอเมริกากับสิงคโปร์ ทำให้สามารถสรุปล่วงหน้าได้ว่า สหรัฐอเมริกาจะผลักดันให้บรรจุประเด็นใหม่ในการเจรจา โดยที่จะมีข้อตกลงนอกเหนือจากกฎกติกาขององค์การการค้าโลก ประเด็นใหม่เหล่านี้ประกอบด้วยการค้าบริการโดยเสรี การลงทุนระหว่างประเทศโดยเสรี การยอมรับกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินทางปัญญา การกำหนดมาตรฐานสิ่งแวดล้อมและมาตรฐานแรงงานในการค้าระหว่างประเทศ การยอมรับสินค้าอันเกิดจากกระบวนการพันธุวิศวกรรมศาสตร์ (GMOs) ฯลฯ ระเบียบใหม่ทางการค้าระหว่างประเทศเหล่านี้ ล้วนเป็นประเด็นที่ G22+พยายามต้านทาน และใช้เป็นประเด็นต่อรองเพื่อให้สหรัฐอเมริกาและสหภาพยุโปรเลิกการให้เงินอุดหนุนในการผลิตด้านเกษตรกรรม

การเร่งบรรลุข้อตกลงการค้าเสรีกับสหรัฐอเมริกา โดยที่มิได้มีการศึกษาอย่างถ่องแท้ว่า ระเบียบใหม่เหล่านี้ให้ประโยชน์สุทธิแก่สังคมเศรษฐกิจหรือไม่ นับเป็นการใช้อำนาจเป็นธรรมและเป็นการบริหารประเทศอย่างไม่เป็นวิทยาศาสตร์ เพราะนำสังคมเศรษฐกิจไทยไปเป็นเดิมพันโดยไม่สมควร

แม้ว่าสหรัฐอเมริกาเป็นตลาดสินค้าออกใหญ่ที่สุดของไทย หาได้มีนัยว่าการทำข้อตกลงการค้าเสรีกับสหรัฐอเมริกา จะเป็นประโยชน์แก่สังคมเศรษฐกิจไทยโดยปราศจากข้อกังขา เพราะขึ้นอยู่กับรายละเอียดของข้อตกลง หากข้อตกลงการค้าเสรีทำลาย หรือลดทอนความได้เปรียบเชิงเปรียบเทียบที่มีอยู่เดิม โดยที่มิได้สร้างความได้เปรียบเชิงเปรียบเทียบใหม่ที่มีผลชดเชยสิ่งที่สูญเสียไป ข้อตกลงนั้นย่อมไม่เป็นประโยชน์ต่อสังคมเศรษฐกิจไทย

ทั้งนี้ข้อตกลงว่าด้วยการจัดระเบียบใหม่หลายต่อหลายเรื่องมีผลในการทำลาย หรือลดทอนความได้เปรียบเชิงเปรียบเทียบ ของสังคมเศรษฐกิจไทยที่มีอยู่เดิม การกำหนดวาระการเจรจาจึงมีความสำคัญในการกำหนดผลประโยชน์ของประเทศคู่เจรจา

กล่าวอย่างเป็นรูปธรรมก็คือ สังคมเศรษฐกิจไทยจะมิได้รับประโยชน์จากการทำข้อตกลงการค้าเสรีกับสหรัฐอเมริกาเท่าที่ควร หากรัฐบาลไทยไม่บรรจุประเด็นการเลิกเงินอุดหนุนการผลิตสินค้าเกษตร หรือการยกเลิก Farm Act ในวาระการเจรจา แต่การบรรจุประเด็นดังกล่าวนี้ ในวาระการเจรจาย่อมมีความเป็นไปได้อย่างสูงที่ทำให้การเจรจาล้มเหลว เพราะคงหาคำตอบที่สมเหตุสมผลมิได้ว่า เหตุใดสหรัฐอเมริกาจึงยินยอมฝ่ายไทย ในเมื่อสหรัฐอเมริกายืนหยัดที่จะจ่ายเงินอุดหนุนการเกษตรต่อไป จนเป็นเหตุปัจจัยหนึ่งที่นำความล้มเหลวมาสู่ Cancun Ministerial Conference ในเดือนกันยายน 2546

ภายใต้ข้อตกลงการค้าเสรีระหว่างไทยกับสหรัฐอเมริกา เป็นที่คาดการณ์ได้ว่า ระบบเศรษฐกิจไทยจะต้องถูกกดดันให้เปิดตลาดมิเพียงเพื่อให้สินค้าและบริการอเมริกันเข้าถึงตลาดไทย (Market Access) แต่ยังรวมถึงการเปิดตลาดให้กลุ่มทุนอเมริกันเข้ามาแสดงศักดานุภาพทางเศรษฐกิจในสังคมเศรษฐกิจไทยอีกด้วย กลุ่มทุนไทยขนาดใหญ่จะอยู่รอดได้ก็แต่โดยการเป็นพันธมิตรเชิงยุทธศาสตร์กับกลุ่มทุนสากล กลุ่มทุนไทยที่ไม่สามารถแข่งขันกับกลุ่มทุนสากลย่อมต้องล้มหายตายจากไป

แม้ว่าการเปิดตลาดจะเป็นข้อตกลงสำคัญในสัญญาการค้าทวิภาคี สินค้าไทยอาจเข้าถึงตลาดอเมริกันได้มากขึ้น ภายใต้ข้อตกลงการค้าเสรีระหว่างไทยกับสหรัฐอเมริกา แต่ข้อตกลงว่าด้วยการเข้าถึงตลาดอเมริกันอาจจะมิได้ให้ประโยชน์แก่สังคมเศรษฐกิจไทยมากเท่าที่ควร หากมีข้อตกลงว่าด้วยการเข้าถึงตลาดภายใต้องค์การการค้าโลกอยู่ก่อนแล้ว ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดเจนได้แก่ กรณีการค้าสิ่งทอและเสื้อผ้า ซึ่งการเจรจาการค้าพหุภาคีรอบอุรุกวัยตกลงที่ควบข้อตกลงสิ่งทอระหว่างประเทศ (Multi-Fibre Arrangement : MFA) เข้าสู่กฎกติกาขององค์การการค้าโลก โดยที่ต้องเลิกระบบโควตาตั้งแต่ปี 2548 เป็นต้นไป

ความซับซ้อนและยุ่งเหยิงของข้อตกลงการค้าทวิภาคีและข้อตกลงการค้าภูมิภาคประดุจสปาเก็ตตีในชามสปาเก็ตตี ทำให้การเจรจาการค้าทวิภาคีต้องมีการศึกษาวิจัยประเด็นต่างๆ อย่างลุ่มลึกและรอบด้าน

ระบบการทำสัญญาเศรษฐกิจระหว่างประเทศหรือข้อตกลงการค้าระหว่างประเทศ ภายใต้รัฐธรรมนูญไทยไม่เกื้อกูลให้มีการตรวจสอบฝ่ายบริหารว่า มีการทำข้อตกลงการค้าระหว่างประเทศในทางลิดรอนสวัสดิภาพของสังคมเศรษฐกิจไทยหรือไม่ เพราะฝ่ายบริหารไม่ต้องนำข้อตกลงการค้าระหว่างประเทศขอสัตยาบันหรือมีความเห็นชอบจากรัฐสภา ในขณะที่รัฐบาลอเมริกันต้องนำข้อตกลงการค้าเสรีที่ทำกับประเทศต่างๆ ขอความเห็นชอบจากรัฐสภาก่อนที่จะมีผลบังคับใช้