ทัศนะ : ปิยสวัสดิ์ อัมระนันทน์, PiyasvastiA@k-asset.co.th  กรุงเทพธุรกิจ  วันที่  21  ตุลาคม 2546

องค์กรกำกับดูแล มิใช่ผู้กำหนดนโยบาย ซึ่งยังเป็นหน้าที่ของ กระทรวงพลังงาน จึงควรมีการกำหนด และแบ่งแยกหน้าที่ ระหว่างกระทรวงพลังงาน และองค์กรกำกับดูแล ให้ชัดเจน

ผมได้เขียนถึงความจำเป็นในการจัดตั้งองค์กรกำกับดูแลทางด้านพลังงาน หลายครั้ง แต่อาจจะเน้นมุมมองของผู้ลงทุนมากไปหน่อย ทำให้มีท่านผู้อ่านเข้าใจว่า ผมไม่ได้ให้ความสำคัญกับผู้ใช้พลังงาน ที่จริงแล้วการปกป้องผลประโยชน์ของผู้บริโภคในระยะยาวคือ หน้าที่หลักขององค์กรกำกับดูแล แต่หากจะมีการกระจายหุ้นกิจการไฟฟ้าในตลาดหลักทรัพย์ การมีองค์กรกำกับดูแล ก็มีความจำเป็นอย่างยิ่งในแง่ของผู้ลงทุน

แม้ว่าโครงสร้างกิจการไฟฟ้ายังเป็นระบบผูกขาดและรัฐกำหนดให้แปรรูป กฟผ. ทั้งองค์กร แต่การจัดตั้งองค์กรที่ค่อนข้างเป็นอิสระเพื่อทำหน้าที่กำกับดูแลทางด้านราคา การแข่งขัน คุณภาพบริการและการลงทุนเพื่อคุ้มครองผู้ใช้ไฟฟ้าแต่ในขณะเดียวกันให้ความเป็นธรรมแก่ผู้ลงทุนด้วย ยังมีความจำเป็นอย่างยิ่ง โดยองค์กรใหม่นี้ควรกำกับดูแลกิจการท่อก๊าซธรรมชาติและการจำหน่ายก๊าซธรรมชาติด้วย เพราะมีความสัมพันธ์กันอย่างใกล้ชิดกับไฟฟ้า

วัตถุประสงค์ของการกำกับดูแลน่าจะครอบคลุมประเด็นหลักๆ ดังต่อไปนี้

- ให้มีบริการไฟฟ้าและก๊าซธรรมชาติอย่างเพียงพอ และเป็นธรรมต่อทั้งผู้ใช้บริการและผู้ให้บริการ ทั้งในภาพรวมและในท้องที่ห่างไกลที่ไม่มีความคุ้มค่าทางการเงินในการขยายบริการ ซึ่งรัฐและองค์กรกำกับดูแลต้องกำหนดกลไกให้มีการขยายบริการสู่พื้นที่ดังกล่าว เช่นการจัดตั้งกองทุนพัฒนาไฟฟ้าเป็นต้น

- ปกป้องผลประโยชน์ของผู้ใช้พลังงาน ส่งเสริมการแข่งขัน และป้องกันการใช้อำนาจของผู้ประกอบการในทางมิชอบ เนื่องจากกิจการไฟฟ้าและก๊าซธรรมชาติมีลักษณะการผูกขาดโดยธรรมชาติ จึงหลีกเลี่ยงไม่พ้นที่จะมีการใช้อำนาจจากการผูกขาดในการประกอบกิจการ ประเด็นสำคัญคืออย่าให้ผู้ประกอบการใช้อำนาจผูกขาดในการเอาเปรียบผู้ใช้พลังงานหรือคู่แข่ง เช่น การกำหนดอัตราค่าไฟฟ้าให้สูงเกินไป หรือการกำหนดกติกาในการเชื่อมโยงระบบไฟฟ้าที่ไม่เท่าเทียมกันระหว่างบริษัทในเครือของตนเองกับบริษัทคู่แข่ง เป็นต้น

- ส่งเสริมให้บริการระบบโครงข่ายไฟฟ้าและก๊าซธรรมชาติเป็นไปด้วยความเป็นธรรม เช่น การกำหนดกติกาในการเชื่อมโยงระบบไฟฟ้าที่มีความเหมาะสมในเชิงเศรษฐศาสตร์ และเทคนิคโดยไม่มีการซ่อนเงื่อนไขเพื่อกีดกันการเชื่อมโยงเป็นต้น

- ส่งเสริมให้การประกอบกิจการไฟฟ้าและก๊าซธรรมชาติมีประสิทธิภาพ ทั้งในส่วนที่มีการแข่งขันและในส่วนที่มีลักษณะผูกขาด เช่น รัฐอาจกำหนดค่าบริการผ่านสายโดยใช้หลักการ CPI-X เพื่อให้ผู้ประกอบการต้องปรับปรุงประสิทธิภาพและไม่สามารถผ่านความไร้ประสิทธิภาพให้ผู้ใช้บริการได้เป็นต้น

- ส่งเสริมให้ผู้ประกอบการได้รับผลตอบแทนที่เหมาะสมและเป็นธรรมต่อผู้ใช้บริการ

- สนับสนุนการใช้พลังงานและทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพ

- ป้องกันผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมจากการประกอบกิจการไฟฟ้าและก๊าซธรรมชาติ

- ส่งเสริมพลังงานหมุนเวียนและพลังงานสะอาดในการผลิตไฟฟ้า

ในการกำกับดูแลนั้นผู้ที่ทำหน้าที่ในการกำกับดูแลต้องมีความเป็นอิสระที่จะปฏิบัติหน้าที่ ที่ได้รับมอบหมายและมีขอบเขตความรับผิดชอบที่ชัดเจนเฉพาะตามที่กฎหมายกำหนด องค์กรกำกับดูแลมิใช่ผู้กำหนดนโยบายซึ่งยังเป็นหน้าที่ของกระทรวงพลังงาน จึงควรมีการกำหนดและแบ่งแยกหน้าที่ระหว่างกระทรวงพลังงานและองค์กรกำกับดูแลให้ชัดเจน

โดยผมใคร่ขอเสนอให้กระทรวงพลังงานมีหน้าที่ดังนี้

- กำหนดนโยบายทั่วไปในการประกอบกิจการไฟฟ้าและก๊าซธรรมชาติ

- อนุมัติแผนการขยายระบบโครงข่ายไฟฟ้าและก๊าซธรรมชาติ ซึ่งในปัจจุบันก็คือแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้า (PDP) แผนการลงทุนของการไฟฟ้านครหลวงและการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค และแผนแม่บทระบบท่อก๊าซธรรมชาติและการจัดหาก๊าซธรรมชาติ

- กำหนดนโยบายเกี่ยวกับอัตราค่าบริการ และคุณภาพบริการ รวมทั้งนโยบายเกี่ยวกับการอุดหนุนค่าไฟฟ้า สำหรับผู้ใช้ไฟฟ้าบางกลุ่ม โดยที่กระทรวงพลังงาน ไม่ควรลงไปพิจารณาในรายละเอียด แต่กำหนดเฉพาะหลักการ เพื่อมิให้มีการนำการตัดสินใจทางการเมือง เข้าไปเกี่ยวพันกับการกำหนดราคาพลังงาน และให้ราคาพลังงาน สะท้อนต้นทุนที่แท้จริงมากที่สุด

เช่น ค่า Ft หรืออัตราค่าไฟฟ้าตามโครงสร้างค่าไฟฐานหรือค่าผ่านท่อก๊าซฯ จะเป็นเท่าใดให้เป็นหน้าที่ขององค์กรกำกับดูแล โดยกระทรวงกำหนดเฉพาะหลักการของค่า Ft โครงสร้างค่าไฟฐานหรือค่าผ่านท่อก๊าซฯ ก็เพียงพอ เช่นกำหนดว่า ในการคำนวณค่าผ่านท่อนั้น ผลตอบแทนการลงทุนที่ผู้ลงทุนควรได้รับคือ Return on Equity เท่ากับร้อยละ 16 เป็นต้น

หรือในการกำหนดโครงสร้างค่าไฟฟ้านั้น ให้มีการชดเชยผู้ใช้ไฟฟ้าในชนบทได้ไม่เกินปีละ 2,000 ล้านบาท โดยให้มีการจัดตั้งกองทุนพัฒนาไฟฟ้าขึ้นเป็นต้น

ส่วนในเรื่องของการกำหนดมาตรฐานการให้บริการนั้น กระทรวงพลังงาน ควรกำหนดเฉพาะหลักการของการกำหนดมาตรฐาน เช่น ควรมีมาตรฐานประเภทใดที่เป็นมาตรฐานบังคับ ซึ่งการไฟฟ้าต้องชำระค่าปรับให้แก่ผู้ใช้ไฟฟ้าในกรณีที่ไม่สามารถปฏิบัติตามมาตรฐาน โดยไม่จำเป็นต้องลงไปกำหนดรายละเอียดว่าค่า SAIFI ควรเท่ากับ 3.23 (จำนวนไฟฟ้าดับถาวรต่อผู้ใช้ไฟฟ้าต่อรายต่อปี) เป็นต้น

- กำหนดนโยบายเกี่ยวกับมาตรฐานในการประกอบกิจการไฟฟ้าและก๊าซธรรมชาติ

- กำหนดนโยบายในการป้องกันและแก้ไขการขาดแคลนไฟฟ้าและก๊าซธรรมชาติ

- ให้ความเห็นชอบค่าธรรมเนียมใบอนุญาตต่างๆ

- พิจารณาแผนงาน งบประมาณ และอัตราค่าธรรมเนียมขององค์กรกำกับดูแล รวมทั้งให้ความเห็นชอบข้อบังคับและจรรยาบรรณของกรรมการและพนักงานขององค์กรกำกับดูแล

ซึ่งในประเด็นนี้มีผู้แย้งบ้างเหมือนกันว่า จะทำให้ความเป็นอิสระขององค์กรกำกับดูแลน้อยลง แต่ในประเทศที่พัฒนาแล้วส่วนใหญ่ ก็กำหนดให้องค์กรกำกับดูแล ต้องขอความเห็นชอบ จากรัฐบาลในเรื่องแผนงาน และงบประมาณ ความเป็นอิสระขององค์กรกำกับดูแลน่าจะมาจากขอบเขตอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย และขีดความสามารถของพนักงานขององค์กรฯ มากกว่า

ส่วนองค์กรกำกับดูแลนั้น ควรมีหน้าที่หลักๆ ดังนี้

- ออกใบอนุญาตการประกอบกิจการไฟฟ้าและก๊าซธรรมชาติ

- กำหนดมาตรฐานในการประกอบกิจการและมาตรฐานคุณภาพบริการไฟฟ้าและก๊าซธรรมชาติ

- กำกับดูแลอัตราค่าบริการ

- พิจารณาเสนอแผนการขยายระบบโครงข่ายไฟฟ้าและก๊าซธรรมชาติต่อกระทรวงพลังงาน

- กำหนดมาตรการในการส่งเสริมการแข่งขันและป้องกันการใช้อำนาจการผูกขาดโดยมิชอบ

- ให้ความเห็นชอบข้อกำหนดเกี่ยวกับโครงข่ายและการซื้อขายไฟฟ้าและก๊าซธรรมชาติ (Grid Code, Interconnection Requirement, Market Rule ฯลฯ)

- เสนอรายงานประจำปีต่อรัฐมนตรีพลังงาน คณะรัฐมนตรี และรัฐสภา

หลักการที่สำคัญมากประการหนึ่งในการกำกับดูแลคือ  ต้องมีความชัดเจน โปร่งใส และมีความแน่นอนในระดับหนึ่ง ดังนั้นจึงควรกำหนดแนวทางในการกำกับดูแลในรูปของพระราชบัญญัติ โดยหลักการสำคัญๆ ที่ผมได้กล่าวถึงข้างต้นควรเป็นส่วนหนึ่งของกฎหมาย

ส่วนประเด็นที่มีการพูดกันมากในขณะนี้ว่า องค์กรกำกับดูแลควรหรือไม่ ควรอยู่ในกระทรวงพลังงานนั้น ผมคิดว่าไม่สำคัญ ประเด็นที่สำคัญคือขอบเขตอำนาจหน้าที่เป็นอย่างไร และมีการแบ่งแยกหน้าที่อย่างไรระหว่างผู้กำหนดนโยบายและผู้กำกับดูแล