|
บทเรียนองค์กรกำกับพลังงาน
ต้องดูแลราคา-แข่งขัน-บริการ
ปิยสวัสดิ์ อัมระนันทน์, PiyasvastiA@k-asset.co.th กรุงเทพธุรกิจ วันที่ 14 ตุลาคม 2546 ในขณะนี้การแปรรูปการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) ได้มีความก้าวหน้าไปอีกระดับหนึ่ง เพราะเริ่มมีการพิจารณากันอย่างจริงจังเกี่ยวกับการกำหนดโครงสร้างในการกำกับดูแล (Regulatory Framework) และการจัดตั้งองค์กรกำกับดูแล (Regulatory Body) ในต่างประเทศที่มีการแปรรูปกิจการไฟฟ้า ไม่ว่าจะในรูปแบบของการแข่งขันหรือในลักษณะที่ยังมีการผูกขาด ส่วนใหญ่จะมีกฎหมายเฉพาะที่ใช้ในการกำกับดูแลกิจการไฟฟ้า และมีการจัดตั้งองค์กรที่ค่อนข้างเป็นอิสระทำหน้าที่กำกับดูแลทางด้านราคา การแข่งขัน คุณภาพบริการและการลงทุนเพื่อคุ้มครองผู้ใช้ไฟฟ้า แต่ในขณะเดียวกันให้ความเป็นธรรมแก่ผู้ลงทุนด้วย หลักการสำคัญก็คือการกำกับดูแลนั้นต้องมีความชัดเจน โปร่งใสและมีความแน่นอนในระดับหนึ่ง ดังนั้นจึงต้องกำหนดแนวทางในการกำกับดูแลในรูปของพระราชบัญญัติ ซึ่งมีความแน่นอนกว่าการกำหนดในรูปของประกาศหรือกฎกระทรวงซึ่งเปลี่ยนแปลงได้ง่าย โดยผู้ที่ทำหน้าที่ในการกำกับดูแล ต้องมีความเป็นอิสระที่จะปฏิบัติหน้าที่ที่ได้รับมอบหมายตามกฎหมาย โดยทั่วไปแล้ว ในประเทศที่ยังไม่มีการแข่งขันในกิจการไฟฟ้า องค์กรกำกับดูแลทางด้านพลังงานจะมีความเป็นอิสระน้อยกว่า หรืออาจรวมอยู่ในหน่วยงานที่มีความรับผิดชอบด้านอื่นด้วย เช่น นโยบาย และมีไม่กี่ประเทศที่ไม่มีองค์กรกำกับดูแลที่ชัดเจน เช่น นิวซีแลนด์ ไม่มีองค์กรกำกับดูแลอิสระ แต่กิจการพลังงาน จะถูกกำกับดูแลเหมือนสินค้าบริการทั่วไป กล่าวคืองานนโยบายพลังงาน และการกำกับดูแลที่เกี่ยวกับพลังงาน จะกระจายอยู่ในฝ่ายต่างๆ ของกระทรวงพัฒนาเศรษฐกิจ (Ministry of Economic Development) โดยงานนโยบายพลังงาน จะอยู่ในความรับผิดชอบของฝ่ายทรัพยากรและโครงข่าย (Resources and Network) ส่วนการกำกับดูแลที่เกี่ยวกับพลังงานจะเป็นส่วนหนึ่งของการกำกับดูแลสินค้าและบริการทั่วไป ซึ่งรับผิดชอบโดยฝ่ายการกำกับดูแลและการแข่งขัน (Regulatory and Competition Policy) ฝ่ายทรัพยากรและโครงข่าย และฝ่ายการคุ้มครองผู้บริโภค (Consumer Affairs) ในหลายประเทศองค์กรกำกับดูแลทางด้านพลังงานจะรับผิดชอบพลังงานมากกว่าหนึ่งชนิด เพราะพลังงานแต่ละชนิดมีความเกี่ยวพันกันค่อนข้างมาก เช่น ในกรณีของสหรัฐ Federal Energy Regulatory Commission (FERC) จะกำกับดูแลการส่ง และขายก๊าซธรรมชาติ และน้ำมัน ระหว่างมลรัฐกำกับดูแลการส่ง และขายส่งไฟฟ้าระหว่างมลรัฐ และออกใบอนุญาตเขื่อนไฟฟ้าพลังน้ำ ในกรณีของประเทศอังกฤษ เดิมองค์กรกำกับดูแลกิจการไฟฟ้า และก๊าซธรรมชาติ แยกกันแต่ในปัจจุบันได้ถูกรวมกันเป็นองค์กรเดียว คือ Gas and Electricity Markets Authority ในหลายประเทศการกำกับดูแลทางด้านพลังงาน จะเป็นส่วนหนึ่งขององค์กรกำกับดูแลที่รับผิดชอบกิจการประเภทอื่นด้วย เช่น ในมลรัฐวิคทอเรียของออสเตรเลีย Essential Services Commission ซึ่งเป็นองค์กรกำกับดูแลอิสระทางด้านเศรษฐกิจ สำหรับมลรัฐวิคทอเรียตั้งแต่ 1 มกราคม 2545 รับผิดชอบการกำกับดูแลกิจการไฟฟ้า ก๊าซธรรมชาติ ท่าเรือ การขนถ่ายธัญพืช การขนส่งสินค้าทางรถไฟ น้ำประปา และน้ำเสีย อย่างไรก็ตามลักษณะสำคัญที่เหมือนกันหมดในทุกประเทศ เท่าที่ผมได้เคยศึกษา คือองค์กรกำกับดูแลอิสระ ทางด้านพลังงานในต่างประเทศ จะมีความเป็นอิสระในการปฏิบัติงานที่ได้รับมอบหมาย ตามกฎหมายภายใต้นโยบายของรัฐ มีขอบเขตความรับผิดชอบที่ชัดเจนเฉพาะตามที่กฎหมายกำหนด องค์กรกำกับดูแลมิใช่ผู้กำหนดนโยบาย ซึ่งยังเป็นหน้าที่ของกระทรวงที่รับผิดชอบ เช่น กระทรวงพลังงาน และมีความจำเป็นต้องทำงานอย่างใกล้ชิดกับรัฐบาล โดยโครงสร้างขององค์กรกำกับดูแลนี้ มีทั้งในรูปที่เป็นคณะกรรมการ และในรูปที่มีหัวหน้าคนเดียวรับผิดชอบการตัดสินใจทั้งหมด อย่างไรก็ตามในช่วงหลังมีแนวโน้มว่าจะเป็นในรูปของกรรมการหลายคนมากกว่าคนเดียว ส่วนในการแต่งตั้งผู้กำกับดูแลนั้นโดยทั่วไป ฝ่ายบริหาร (รัฐมนตรี/คณะรัฐมนตรี/ประธานาธิบดี) จะเป็นผู้แต่งตั้งกรรมการในองค์กรกำกับดูแลอิสระ ในบางประเทศเท่านั้นที่จะต้องขอความเห็นชอบจากฝ่ายนิติบัญญัติ เช่นในกรณีของสหรัฐ Federal Energy Regulatory Commission (FERC) จะประกอบด้วยประธานและกรรมการอื่นอีก 4 คน ซึ่งแต่งตั้งโดยประธานาธิบดี โดยคำแนะนำและความเห็นชอบของวุฒิสภา ส่วนในกรณีของประเทศอังกฤษนั้น Gas and Electricity Markets Authority จะประกอบด้วยประธานและกรรมการอีกอย่างน้อย 2 คน ตามที่รัฐมนตรี (Secretary of State for Department of Trade and Industry) แต่งตั้ง สำหรับในประเทศไทยนั้น เรายังไม่มีองค์กรกำกับดูแลที่รับผิดชอบ การกำกับดูแลทางด้านเศรษฐศาสตร์อย่างครบวงจร แต่งานกำกับดูแล กระจัดกระจายอยู่ในหลายหน่วยงาน ซึ่งในบางกรณีมีความซ้ำซ้อนกัน กล่าวคือ
กรมพัฒนาพลังงานทดแทนและอนุรักษ์พลังงาน
เป็นผู้ออกใบอนุญาตการผลิตพลังงานควบคุม
ภายใต้อำนาจหน้าที่ตาม พ.ร.บ.การพัฒนาและส่งเสริมพลังงาน
พ.ศ. 2535 สิ่งที่รัฐต้องทำคือรวมการกำกับดูแลทางด้านพลังงานโดยสี่หน่วยงานข้างต้นมาไว้ในองค์กรใหม่ที่จะจัดตั้งขึ้น โดยออกกฎหมายในการกำกับดูแลกิจการไฟฟ้าในลักษณะเดียวกันกับ พ.ร.บ. ปิโตรเลียมที่ได้มีการใช้และประสบความสำเร็จในการกำกับดูแลธุรกิจขุดเจาะ สำรวจและพัฒนาแหล่งปิโตรเลียมมาแล้ว และถ้าจะให้ดีควรมอบหมายให้องค์กรใหม่นี้กำกับดูแลกิจการก๊าซธรรมชาติด้วย โดยเฉพาะในส่วนที่ไม่มีผู้รับผิดชอบตามกฎหมายที่ชัดเจน คือกิจการท่อก๊าซ และการจำหน่ายก๊าซ ให้แก่ผู้ใช้ แต่ส่วนที่อยู่ภายใต้ พ.ร.บ.ปิโตรเลียมก็น่าจะทิ้งไว้อย่างเดิมที่ การกำหนดโครงสร้างการกำกับดูแลที่ชัดเจนตามที่เสนอ อาจทำให้การแปรรูป กฝผ. ต้องล่าช้าไปจากไตรมาสแรก ของปี 2547 บ้าง แต่ผมคิดว่าเป็นความล่าช้าที่คุ้มค่า จัดรูปแบบและโครงสร้างให้เรียบร้อย จะเป็นประโยชน์แก่ผู้ใช้พลังงาน มากกว่าในระยะยาว อีกทั้งรัฐก็จะได้รับรายได้ที่สูงขึ้นจากการแปรรูป |
| กลับหน้าแรก |