คอลัมน์ ดุลยภาพดุลยพินิจ  โดย ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ มหาวิทยาลัยนเรศวร  มติชนรายวัน  วันที่ 31 ธันวาคม พ.ศ. 2546 ปีที่ 26 ฉบับที่ 9427

ข้อมูลมหภาคและภาพลวงตา

สัญญาณการฟื้นตัวของเศรษฐกิจไทย จากหลายๆ ดัชนี เช่น อัตราการเจริญเติบโต การส่งออก ดัชนีราคาหุ้น ดัชนีการลงทุน เป็นต้น ที่มีแนวโน้มสูงขึ้นสะท้อนถึงความมั่นใจของผู้บริโภค ผู้ออมทรัพย์ชาวไทย และชาวต่างประเทศที่ต่อเศรษฐกิจไทยและการทำงานของรัฐไทย แต่สัญญาณที่ดีเหล่านี้ไม่ควรจะทำให้เราลืมตัวและมั่นใจจนเกินเหตุ จนกระทั่งลืมค้นหาจุดอ่อนและข้อบกพร่องของเราเอง หมายถึงตรวจสอบจุดอ่อนในระบบเศรษฐกิจและสังคมไทย

สังคมไทยยังมีปัญหาเชิงโครงสร้างหลายประการที่น่ากังวล จะขอยกเพียง 2-3 ตัวอย่าง

หนึ่ง คนยากจนและหิวโหยยังมีจำนวนมาก

สอง ความเหลื่อมล้ำของการกระจายรายได้ ยิ่งนานยิ่งถ่างออก ทำนองเดียวกันความเหลื่อมล้ำของความเจริญระหว่างพื้นที่รวย(กรุงเทพฯและอีสเทอร์นซีบอร์ด) กับพื้นที่อื่นๆ เพิ่มขึ้น

สาม ปัญหาการเสื่อมของทุนธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมที่บ่งชี้ว่าการพัฒนาอาจจะไม่ยั่งยืน

แต่เครื่องชี้วัดทางเศรษฐกิจที่เราอ้างถึงเสมอๆ มักเป็นข้อมูลระดับมหภาค สะท้อนค่าเฉลี่ยของประเทศ-ภาพที่ได้อาจจะลวงตา เพราะว่าไม่สะท้อนถึงปัญหาความเหลื่อมล้ำของรายได้ ระหว่างพื้นที่ร่ำรวยกับพื้นที่ยากจน ระหว่างคนรวยกับคนจน ระหว่างคนกลุ่มไฮเทคกับคนไทยธรรมดาๆ (กลุ่มโลว์เทค ซึ่งมีหลายล้านคนกระจายอยู่ทั่วทุกภูมิภาค) ที่ไม่เคยสัมผัสคอมพิวเตอร์ และไม่ประสีประสากับอินเตอร์เน็ต

ความอ่อนแอของข้อมูลและเครื่องชี้วัดระดับภูมิภาคและท้องถิ่น

ต้องยอมรับว่า หน่วยงานที่กำกับดูแลเศรษฐกิจของไทยนั้น มีความเข้มแข็งในระดับมหภาค แต่ว่าอ่อนแอในระดับภูมิภาคและท้องถิ่น

หน่วยงานมหภาค ที่ถือว่าเป็นพี่เบิ้มใหญ่ของไทยประกอบด้วย 4 หน่วยงาน คือ กระทรวงการคลัง ธนาคารแห่งประเทศไทย สำนักงบประมาณ และสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ(สภาพัฒน์) ทั้งสี่หน่วยงานมีหน้าที่กำกับดูแลการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ภาวะเงินเฟ้อ ดูแลอัตราแลกเปลี่ยนให้มีเสถียรภาพ ออกแบบภาษี จัดสรรงบประมาณแผ่นดิน ฯลฯ

เป็นหน่วยงานที่ตั้งมาหลายสิบปี หรือเป็นร้อยปี(กระทรวงพระคลังมหาสมบัติ) มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย มีข้าราชการและเจ้าที่หน้าที่สังกัดจำนวนหลายพันหรือหลายร้อยคน มีคนเก่งๆ จำนวนมาก ธนาคารแห่งประเทศไทยส่งนักเรียนทุนไปเรียนต่อต่างประเทศทุกปี

เป็นเรื่องธรรมดาว่า หน่วยงานเศรษฐกิจมหภาคย่อมจะให้ความสำคัญของข้อมูลส่วนรวม(aggregated data) มากกว่าข้อมูลระดับย่อย(disaggregated data) เพราะว่าเป็นหน้าที่ที่จะจัดเก็บข้อมูลส่วนรวม เช่น มูลค่าการผลิตระดับประเทศ(GDP) ปริมาณเงินและสินเชื่อ ดุลการคลัง ดุลการค้าระหว่างประเทศ และดุลการชำระเงิน

หน่วยงานทั้งสี่มีบทบาทสำคัญนอกเหนือจากรายงานข้อมูลให้รัฐบาลทราบ ยังให้คำปรึกษาหรือว่าเป็นกุนซือให้รัฐบาล นอกเหนือจากนี้ยังมีอำนาจตามกฎหมายกำกับและออกระเบียบให้คนอื่นๆ (ประชาชนและภาคธุรกิจ) ทำตาม

สำหรับหน่วยงานระดับภูมิภาคและท้องถิ่นมีหน่วยงานที่เกี่ยวข้องคือ จังหวัด เทศบาล อบจ. และ อบต. ทำหน้าที่เป็นเจ้าภาพนำการพัฒนาในแต่ละพื้นที่ที่รับผิดชอบ ความจริงบางหน่วยงานเหล่านี้ถือกำเนิดมานานแต่ว่าไม่เข้มแข็ง เช่นจังหวัด แต่สำหรับ อบต. เป็นองค์กรน้องใหม่มีอายุเพียง 8 ปี หรือน้อยกว่านั้น จังหวัดนั้นตั้งมานานภายใต้ข้าหลวงหรือผู้ว่าราชการจังหวัด แต่ว่าไม่มีอำนาจมากนัก เงินน้อยและพนักงานน้อย ดังนั้น การคาดคั้นให้ภูมิภาคและท้องถิ่นทำงานด้านข้อมูลได้ดีเทียบเท่าหน่วยงานมหภาคย่อมเป็นไปไม่ได้--อย่างน้อยที่สุดในสภาพปัจจุบัน

แต่ผู้เขียนไม่เห็นด้วยกับทัศนคติที่ว่า ควรจะยอมรับสภาพจำนน ทำนองว่า "ช่างมันเถอะ" "ถ้าไม่มีข้อมูลระดับภูมิภาคหรือท้องถิ่น--ก็ไม่เป็นไร" "มั่วๆ ไปก่อนก็แล้วกัน" "ในเวทีเจรจาระดับโลก-เขาสนใจแต่เฉพาะข้อมูลมหภาค" เพราะว่าข้อมูลระดับจุลภาคย่อมจะมีความสำคัญต่อคนในภูมิภาคและคนท้องถิ่น มีความสำคัญต่อผู้ว่าฯซีอีโอ สำคัญต่อผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ยิ่งในยุคการจัดการใหม่ในแนวทางกระจายอำนาจให้ท้องถิ่น-ให้ภูมิภาค หมายถึงการทำให้ท้องถิ่นและภูมิภาคเป็นหน่วยวิเคราะห์ของตนเอง(unit of analysis ไม่ใช่เป็นแค่อวัยวะที่ขยับตามสมองในส่วนกลางแต่มีสมองและการวิเคราะห์ของตนเอง) ให้มีเงินให้มีอำนาจการตัดสินใจ ดังนั้น จำเป็นที่จะต้องมีข้อมูลระดับพื้นที่ ข้อมูลมีประโยชน์สองประการ หนึ่ง สำหรับการวางแผนและกำหนดยุทธศาสตร์ สอง สำหรับการประเมินผลการทำงาน สอบได้หรือสอบตก

ในหนังสือเชอร์ลอค โฮล์ม มีข้อความตอนหนึ่งว่า "Data!, Data!, Data! I cannot make bricks without clay." Sherlock Holmes, The Adventure of the Copper Beeches

ความลวงตาของค่าเฉลี่ย และดัชนีการพัฒนาระดับท้องถิ่น

ในบางท้องเรื่องเราใช้ตัวเลขเฉลี่ยในการการประเมินผลสำเร็จได้--แต่ว่าไม่ทุกเรื่อง ตัวอย่างเช่น ความยากจนและปัญหาวิกฤตของพื้นที่ ไม่ควรจะใช้ค่าเฉลี่ยเป็นเกณฑ์ประเมิน เช่น อัตราความยากจน-ค่าเฉลี่ยของประเทศดูเหมือนไม่สูงมากนัก(มีคนจนร้อยละ 9% ส่วนอีก 91% ไม่จน)

แต่สำหรับคนจนนั้น--อัตราความยากจนเท่ากับ 100%

ความหิวโหย-ขัดสน-เจ็บป่วย-ไร้งานทำเป็นความทุกข์อย่างยิ่งและเป็นเฉพาะตัวที่เกิดขึ้นทุกๆ วัน จึงไม่ควรจะหารเฉลี่ยด้วยตัวเลขของคนรวย

ทำนองเดียวกัน วิกฤตธรรมชาติที่เกิดขึ้นซ้ำซากในบางพื้นที่(เช่นปัญหาน้ำท่วมของตำบลน้ำก้อ เพชรบูรณ์) อย่าลืมว่าในสังคมที่เอื้ออาทร-ผู้วางนโยบายจะต้องตั้งโจทย์ช่วยเหลือคนจนเป็น top priority สอดคล้องกับหลักทฤษฎี maximin (ช่วยให้กลุ่มคนระดับล่างสุด-ได้รับผลประโยชน์สูงสุด)

สำหรับตัวเลขค่าเฉลี่ย-ยอมรับว่า "ใช้ได้" สำหรับบางท้องเรื่อง ตัวอย่างเช่น ปัญหาสิ่งแวดล้อมเนื่องจากการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ในบรรยากาศมากเกินไป อย่างนี้ถือว่าเป็นปัญหาร่วมกันของคนทั้งประเทศหรือทั้งโลก ไม่ว่าเราจะอยู่ส่วนใดของประเทศไม่ว่ารวยหรือจนก็ลำบากเหมือนๆ กัน ในกรณีนี้ค่าเฉลี่ยใช้การได้ดี

ดัชนีการพัฒนาแห่งสหัสวรรษ องค์การสหประชาชาติสนับสนุนให้ทุกประเทศจัดทำเครื่องชี้วัดการพัฒนา เพื่อเป็นเครื่องมือตรวจสอบการทำงานของภาครัฐ กำหนดเป้าประสงค์(goals) เพิ่มคุณภาพชีวิตของประชาชน เรียกกันว่า Millenium development goals(ย่อว่า MDGs) เป้าหมายการทำงานครอบคลุม 8 หัวเรื่อง ได้แก่

1. การขจัดความยากจนและความหิวโหย

2. การขยายโอกาสการศึกษาระดับประถมศึกษาให้ทั่วถึง

3. การส่งเสริมความเท่าเทียมกันทางเพศและส่งเสริมบทบาทสตรี

4. การลดอัตราการตายของเด็ก

5. การส่งเสริมสุขภาพของมารดา

6. การต่อสู้กับโรคภัยไข้เจ็บโดยเฉพาะอย่างยิ่งเอดส์ มาเลเรีย และโรคอื่นๆ

7. การรักษาและจัดการสิ่งแวดล้อมอย่างยั่งยืน

8. การส่งเสริม "การเป็นหุ้นส่วน" ของทุกประเทศในประชาคมโลก

สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ได้ร่วมมือกับสหประชาชาติ จัดทำ MDGs ตามกรอบข้างต้น ประกอบด้วย 48 ตัวชี้วัด มีเอกสารเผยแพร่(แผ่นพับและสามารถสืบค้นผ่านอินเตอร์เน็ต) เป็นข้อมูลที่น่าติดตามที่คนทั่วๆ ไปสามารถจะสืบค้นอ่านได้ยาก สำหรับนักสังคมศาสตร์และผู้สนใจการพัฒนายิ่งไม่ควรจะพลาด

โดยนัยเดียวกัน การจัดทำเครื่องชี้วัดทั้ง 48 ตัวในระดับประเทศ เพื่อประเมินผลการพัฒนา และนำไปแลกเปลี่ยนประสบการณ์ในเวทีสหประชาชาติ เป็นสิ่งที่ดี เพียงจะดียิ่งขึ้นถ้าหากเราจะเสริมเพิ่มเติมด้วยดัชนีการพัฒนาระดับท้องถิ่น เพราะตัวชี้วัดท้องถิ่นอาจจะแตกต่างจากค่าเฉลี่ยของประเทศอย่างมาก

เครื่องชี้วัดการพัฒนาท้องถิ่น ที่สร้างและฟูมฟักโดยภูมิภาคและท้องถิ่น

ความหมายของ "พื้นที่พูด" ในบทความนี้คือการสร้างเครื่องชี้วัดเศรษฐกิจและสังคมในระดับพื้นที่ ทั้งนี้มีเหตุผลสนับสนุนสองข้อ

ประการแรก การดูตัวเลขค่าเฉลี่ยของประเทศอาจจะเกิดภาพลวงตา เพราะว่ามีความเหลื่อมล้ำและแตกต่างระหว่างพื้นที่ค่อนข้างมาก

ประการที่สอง สำหรับหน่วยงานมหภาค--เครื่องชี้วัดส่วนรวมสำคัญกว่าและมาก่อนเครื่องชี้วัดระดับภาค/ท้องถิ่น เป็นสิ่งที่เข้าใจได้ ด้วยตรรกะเช่นเดียวกัน--สำหรับคนท้องถิ่น--เครื่องชี้วัดระดับพื้นที่ย่อมจะสำคัญ และมาก่อนตัวเลขค่าเฉลี่ยของประเทศ

การสร้างเครื่องชี้วัดการพัฒนาระดับภูมิภาคและท้องถิ่น เหมือนกับเด็กทารกที่เราจะต้องอนุบาลและฟูมฟักหลายปีกว่าจะเติบโตเต็มที่ กว่าที่หน่วยงานท้องถิ่นและหน่วยงานภูมิภาคจะเข้มแข็งพอที่จะสร้างฐานข้อมูลและเครื่องชี้วัดที่นำมาแสดงในที่สาธารณะ(ติดบอร์ดหรือแสดงในเว็บไซต์มาตรฐาน) เราจะเข้าใจเรื่องนี้ดีต่อเมื่อมองย้อนยุคถอยหลังไปสักห้าสิบปีก่อน

หน่วยงานมหภาคของเราในยุคนั้นอยู่ในสภาพเตาะแตะทำนองเดียวกับท้องถิ่นในเวลานี้ ก่อนปี พ.ศ.2500 หน่วยงานมหภาคไทยมีความรู้เกี่ยวกับการจัดทำบัญชีประชาชาติ การทำตัวเลขดัชนีต่างๆ น้อยมาก ต้องว่าจ้างผู้เชี่ยวชาญชาวต่างชาติให้มาช่วยงานกับสภาพัฒน์จัดทำตัวเลข GDP วัดมูลค่าเพิ่มเป็นรายสาขา จัดเก็บข้อมูลสถิติการผลิต ฯลฯ

ในเวลาต่อมามีผู้เชี่ยวชาญชาวญี่ปุ่นช่วยจัดทำบัญชี input-output เพื่อวิเคราะห์ความสัมพันธ์ข้ามสาขาการผลิต หน่วยงานมหภาคส่งนักเรียนทุนนับร้อยๆ คนไปเรียนต่อต่างประเทศเพื่อเพิ่มความรู้ทางวิชาการ...กว่าจะมาจึงทุกวันนี้

ถ้าหากใช้ตรรกะแบบเดียวกับการพัฒนาหน่วยงานเศรษฐกิจมหภาค-เราก็ควรจะยอมรับนโยบายเอื้ออาทรให้แก่หน่วยงานท้องถิ่นและหน่วยงานภูมิภาค ส่งเสริมให้มีความรู้ สร้างฐานข้อมูลได้เอง จัดทำเครื่องชี้วัดท้องถิ่นได้ ส่งเสริมให้เผยแพร่ข้อมูลสาธารณะ ให้ถือว่าเป็นส่วนหนึ่งของการทำงาน(ซึ่งสำคัญไม่ยิ่งหย่อนกว่าการให้บริการประปาหรือช่วยเก็บขยะ)

เป็นสัญญาณที่ดี ที่เราเห็นเจ้าพนักงานท้องถิ่นและภูมิภาค ยอมลดตัวเป็น "นักเรียน" ดังตัวอย่างผู้นำ อบต. และเทศบาลตำบล(อายุ 40-50 ปีแล้ว) หลายๆ คนสมัครเป็นนักเรียนปริญญาตรีและปริญญาโทในสถาบันการศึกษาต่างๆ ท่องตำราและติววิชากับเพื่อนนักเรียนร่วมรุ่น(อายุ 20 กว่า)

เรายังได้เห็นตัวอย่างของผู้ว่าราชการจังหวัดยุคซีอีโอ เปลี่ยนบทบาทจาก "นักปกครอง" กลายเป็นนักประสานประโยชน์ ทำงานความคิดที่จะการสร้างมูลค่าเพิ่มเข้าจังหวัด ทำงานรูปแบบใหม่และทำตัวเหมือนเป็นนักเรียน บทที่หนึ่งว่าด้วยการทำยุทธศาสตร์จังหวัดและกลุ่มจังหวัดไปแล้ว ยังมีบทที่สองและบทที่สามสี่ที่จะตามมา เช่น การทำดัชนีชี้วัด การวิเคราะห์ทางการเงิน การวิเคราะห์ผลตอบแทนของโครงการ และ balance scorecard เข้าใจการคำนวณมูลค่าเพิ่มรายสาขา GPP (ผลิตภัณฑ์มวลรวมจังหวัด) และ GRP (ผลิตภัณฑ์มวลรวมภาค)...

ใครๆ ที่ติดตามการทำงานของผู้นำจังหวัดและท้องถิ่นในยุคใหม่ ย่อมจะเข้าใจว่าการทำงานเป็นผู้นำยุคใหม่นี้ไม่ง่ายเลย แต่ว่าท้าทาย แถมยังต้องทำงานแข่งขันกับเวลา(เปรียบเหมือนม้าแข่งควบโค้งสุดท้าย ไม่อย่างนั้นตามนายกรัฐมนตรีไม่ทัน) โดยเฉพาะในปี 2547 ที่จะมาถึงนี้

หน้า 14