โดย พิเชษฐ์ ปานทรัพย์ สถาบันเอเชียศึกษา จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย  มติชนรายวัน  วันที่ 24 ธันวาคม พ.ศ. 2546 ปีที่ 26 ฉบับที่ 9420

ข่าวการยิงเรือประมงไทยโดยทหารอินโดนีเซีย เมื่อเดือนพฤศจิกายนที่ผ่านมาหลายฝ่ายออกมาให้ความคิดเห็นว่าอินโดนีเซียทำเกินกว่าเหตุ

ภาพข่าวสร้างความรู้สึกขุ่นเคืองให้กับคนไทยโดยทั่วไป

แต่หากมองลึกลงไปถึงความเป็นมาสภาพปัญหาและสาเหตุแล้วจะเข้าใจได้ว่าทำไมจึงเกิดเหตุการณ์เช่นนี้

ความเป็นมาของประมงไทยในอินโดนีเซีย

ในปี พ.ศ.2525 ได้มีการประกาศใช้อนุสัญญาแห่งสหประชาชาติ ว่าด้วยกฎหมายทะเลปี 1982 (The 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea) รัฐชายฝั่งโดยเฉพาะรัฐเพื่อนบ้านของประเทศไทย ได้ประกาศเขตเศรษฐกิจจำเพาะ 200 ไมล์ทะเล(Exclusive Economic Zone-EEZ) ทำให้เรือประมงไทยต้องประสบปัญหาการทำประมงในน่านน้ำไกลเป็นอย่างมาก

ทั้งนี้ เนื่องจากพื้นที่ประสบปัญหาการทำประมงในน่านน้ำไกลเป็นอย่างมาก

ทั้งนี้เนื่องจากพื้นที่ทำประมงซึ่งเดิมเคยเป็นเขตทะเลหลวงได้ตกอยู่ภายใต้สิทธิอธิปไตย และเขตอำนาจของรัฐชายฝั่ง

และตลอดช่วงกว่า 3 ทศวรรษ ที่ผ่านมาทรัพยากรประมงของน่านน้ำประเทศไทยได้ลดปริมาณลง เนื่องจากการนำมาใช้อย่างเกินกำลังการผลิตที่ธรรมชาติสามารถผลิตชดเชยได้ทัน มีการนำเทคโนโลยีและเครื่องมือสมัยใหม่ที่มีประสิทธิภาพสูงมากใช้ในการจับสัตว์น้ำทะเลเช่น อวนลาก อวนรุน เพื่อนำมาเป็นวัตถุดิบป้องกันเข้าสู่อุตสาหกรรมประมงของไทย ซึ่งในปีที่ผ่านมามีมูลค่าส่งออกสูงกว่า 3.5 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ

ความจริงดังกล่าวทำให้ผู้ประกอบการประมงไทยต้องมองหาพื้นที่ทำประมงแห่งใหม่

อินโดนีเซียเป็นแหล่งที่ได้รับความสนใจจากเรือประมงไทยในการเข้าไปทำประมงมากที่สุด เนื่องจากมีพื้นที่เขตเศรษฐกิจจำเพาะ 1,577,300 ล้านตารางไมล์ จากความยาวของฝั่ง 19,784 ล้านไมล์

การประมงร่วมระหว่างไทย-อินโดนีเซีย เริ่มตั้งแต่ปี พ.ศ.2510 ซึ่งเป็นการตกลงร่วมกันระหว่างรัฐ แต่เมื่อเรือประมงไทยเข้าทำประมงก็เกิดปัญหา เมื่อเครื่องมืออวนลากไม่ได้รับอนุญาต ไม่มีตลาดรองรับสัตว์น้ำที่จับได้จึงได้ยกเลิกไป

ต่อมาภายหลังปี พ.ศ.2529 เอกชนของทั้งสองประเทศได้ร่วมมือกันทำประมง โดยรัฐบาลอินโดนีเซียอนุมัติให้เรือหุ้นส่วนไทย-อินโดนีเซีย เข้าทำประมงในเขตน่านน้ำอินโดนีเซีย รวม 66 ลำ ประกอบด้วยเรืออวนลากและอวนล้อม และเพิ่มจำนวนเรือประมงมากขึ้นจนมีถึง 1,275 ลำ ที่ทำการขออนุญาต

แต่หากรวมจำนวนที่ลักลอบแล้วมีสูงถึง 3,000 ลำ โดยเฉพาะบริเวณทะเลนาทูนา(Natuna Sea) ตอนเหนือของเกาะสุมาตรา ซึ่งไม่ไกลจากจังหวัดที่ทำประมง เช่น สงขลา ปัตตานีและสตูล จำนวนเรือประมงที่ขออนุญาตโดยถูกกฎหมายเหลืออยู่ประมาณ 300 กว่าลำ

สภาพของปัญหาที่ปรากฏ

โดยการลักลอบทำประมงอย่างผิดกฎหมายนี้ทำให้เรือประมงไทยทำให้ประสบปัญหาต่างๆ ดังต่อไปนี้

1) การถูกจับกุมและยึดเรือ หากเรือประมงไทยถูกจับกุมโดยทหารเรืออินโดนีเซียแล้ว ตัวเรือจะถูกยึดไว้ รวมทั้งตัวลูกเรือเองด้วย ลูกเรือประมงส่วนใหญ่จะได้รับการปล่อยตัว (แรงงานต่างชาติผิดกฎหมายชาวพม่า หรือกัมพูชา) แต่จะคุมถึงไต้ก๋งเรือ นายท้ายและช่างเครื่อง ซึ่งโดยส่วนมากจะเป็นคนสัญชาตไทย และได้รับค่าจ้างสูงสุด แน่นอนเมื่อเรือถูกจับย่อมเกิดค่าเสียหายโอกาสทางธุรกิจต่อผู้ประกอบการ และต้องเสียค่าใช้จ่ายในการไถ่ถอนเรือคืน จากทางการอินโดนีเซีย ซึ่งอยู่ราวๆ 500,000-2,000,000 บาท แต่หากถูกยึดไปโดยถาวร ก็ต้องหาเรือลำใหม่ หรือเลิกอาชีพนี้ไปเลย

2) การจ่ายสินบน ประมาณ 35,000-40,000 บาท ซึ่งอาจถูกเรียกตรวจและจับกุมโดยเฉลี่ยประมาณเดือนละครั้ง ซึ่งจะเป็นค่าคุ้มครองให้สามารถทำประมงในเขตต้องห้ามหรือจอดเข้าเทียบเพื่อหาเสบียงอาหาร คุ้มค่ากว่าเวลาที่ต้องเสียไปจากการถูกจับกุม บางครั้งที่เจ้าหน้าที่เรียกรับเงินสินบนแล้วยึงยึดเอาทรัพย์สินสิ่งมีค่า

3) ปัญหาการใช้ความรุนแรง นอกจากเรือประมงถูกเทียบโดยทหารเรือแล้ว ยังมีเจ้าหน้าที่ตำรวจและทหารบกของอินโดนีเซีย บางครั้งเจ้าหน้าที่แต่งชุดทหารครึ่งท่อนและมีอาวุธครบมือ การใช้ความรุนแรงส่วนใหญ่เกิดขึ้น เพราะเจ้าหน้าที่อินโดนีเซีย ต้องการแสดงอำนาจ และข่มขู่เรือประมงไทย เนื่องจากปัญหาในการสื่อสารทำความเข้าใจกัน ดังนั้น ไต้ก๋งเรือจึงต้องตกเป็นเป้าของความรุนแรง เพื่อให้เกิดความหลาบจำ โดยทั่วไปไม่มีอะไรรุนแรงมากไปกว่าการตบหน้า

แต่หากเป็นโจรสลัดแล้วความรุนแรงจะเพิ่มเป็นหลายเท่าตัว มีรายงานการทำร้าย การฆ่าชาวประมงไทยโดยโจรสลัดอยู่บ่อยครั้ง นอกจากนี้ยังมีกลุ่มทหารแต่งเครื่องแบบครึ่งท่อน พร้อมอาวุธ และชาวบ้าน ที่ไม่มีอาวุธที่ถูกจ้างมาช่วยงาน คนกลุ่มนี้ใช้ความรุนแรงและจี้ปล้นทุกสิ่งแบบเดียวกับโจรสลัด

สาเหตุของปัญหา

ปัญหาก็เริ่มเกิดเมื่อผู้ประกอบการประมงของไทยกระทำการดังต่อไปนี้

1) การรุกล้ำเข้าทำประมงในเขตที่ไม่ได้รับอนุญาต เนื่องจากพื้นที่ทางอินโดนีเซียอนุญาตนั้นไม่มีสัตว์น้ำเพียงพอให้จับ แต่ปัญหานี้ก็เกิดจากผู้ประกอบการประมงของไทยนี่เองที่เข้ามาจับสัตว์น้ำกันมาก ทั้งที่จำนวนมากลักลอบเข้ามา ทำให้แย่งจับปลากันเอง พื้นที่ที่ทางอินโดนีเซียอนุญาตให้จึงไม่เพียงพอ

ผู้ประกอบการประมงของไทยเองยังควบคุมกันเองไม่ได้ อินโดนีเซียในฐานะเจ้าของอธิปไตยก็ย่อมจะต้องเข้าจับกุม

หากลองพิจารณาว่าหากบ้านของเรามีใครแอบเข้ามาเราจะรู้สึกอย่างไร แต่ไม่เพียงแอบเข้ามาเท่านั้น หากยังมาขโมยของในบ้านอีก ความรู้สึกของเราจะเป็นเช่นไร เจ้าหน้าที่อินโดนีเซียหรือชาวอินโดนีเซียก็คงจะมีความรู้สึกไม่แตกต่างจากเรา

2) การใช้ใบอนุญาตปลอมหรือซ้ำซ้อน ผู้ประกอบการจะซื้อใบอนุญาต จากบริษัทนายหน้าของอินโดนีเซียหรือบริษัทตัวแทนในไทย ซึ่งบางครั้งรู้ว่าไม่ใช่ใบอนุญาตของจริง แต่ขอให้มีใบอนุญาตไว้ก่อน บริษัทนายหน้าจะคอยช่วยเหลือและวิ่งเต้นให้เมื่อเกิดปัญหา

การใช้ใบอนุญาตซ้ำซ้อนกล่าวคือ ขอไป 1 ใบ แต่นำไปใช้กับเรือหลายลำ

นอกจากนี้ยังพบว่า มีการขายใบอนุญาตเพื่อสวมสิทธิแทนกัน บางรายแม้จะได้รับใบอนุญาตที่ถูกต้อง แต่เมื่อเข้าทำประมงก็ยังคงถูกจับกุม เนื่องจากข้อมูลที่จดไว้ในใบอนุญาตไม่ตรงกับประเภทเรือ เครื่องมือที่ใช้ ขนาดระวาง หรือพื้นที่ที่อนุญาต แม้บางรายจะอ้างว่าสัญญาเป็นภาษาอินโดนีเซียไม่สามารถเข้าใจได้ แต่เป็นหน้าที่ของทุกคนมิใช่หรือที่ต้องรู้กฎหมาย ไม่มีใครทำผิดแล้วอ้างว่าไม่รู้กฎหมายได้ โดยเฉพาะกฎหมายที่สัมพันธ์กับการทำมาหากินของตนเอง

3) การใช้ธงชาติอินโดนีเซียและปลอมเป็นเรือสัญชาติอินโดนีเซีย เมื่อเรือประมงไทยเข้าทำประมงในน่านน้ำอินโดนีเซียก็จะชักธงอินโดนีเซีย เวลากลับเข้าเขตไทยก็ชักธงไทยกลับ อีกทั้ง ตัวเรือยังเขียนตัวหนังสือแสร้งว่าเป็นเรือสัญชาติอินโดนีเซีย

การกระทำดังกล่าวสะเทือนความรู้สึก เกียรติและศักดิ์ศรีของชาวอินโดนีเซียเป็นอย่างมาก ธงชาติเป็นสัญลักษณ์ของชาติ มิใช่สิ่งที่ใครจะมาใช้หาประโยชน์เท่ากับเป็นการดูหมิ่นศักดิ์ศรี

4)การใช้ความรุนแรงไม่เพียงแต่ฝ่ายไทยจะเป็นผู้ถูกกระทำ โดยใช้ความรุนแรงจากเจ้าหน้าที่อินโดนีเซียและโจรสลัด หากแต่ชาวประมงไทยก็มีการใช้ความรุนแรงกับชาวอินโดนีเซีย

ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา สื่อมวลชนของอินโดนีเซียทั้งระดับท้องถิ่นจนถึงระดับชาติได้นำเสนอข่าวเรือประมงไทยใช้ความรุนแรง ปล้นสะดมชาวบ้าน ลักลอบจับสัตว์น้ำ และก่อการทะเลาะวิวาทกับชาวประมงท้องถิ่น สร้างความโกรธแค้นให้กับคนในชาติ

5) การประกอบกิจการประมงของไทย ไม่ได้ก่อให้เกิดประโยชน์หรือเอื้อประโยชน์อันใดแก่อินโดนีเซีย ปริมาณปลาที่จับได้ก็นำมาขึ้นฝั่งที่ท่าเรือของไทย โดยไม่ต้องเสียภาษีส่งออกสัตว์น้ำร้อยละ 2.5 ตามกฎหมายอินโดนีเซีย

อีกทั้งไม่มีการจ้างงานแรงงานชาวอินโดนีเซีย และไม่มีการถ่ายทอดทักษะและเทคโนโลยีให้กับอินโดนีเซีย หากประเทศเรามีผู้เข้ามาประกอบธุรกิจแล้วไม่เสียภาษี ไม่จ้างแรงงานไทย ไม่ถ่ายทอดทักษะ เทคโนโลยี หรือไม่เอื้อประโยชน์อันใดต่อเศรษฐกิจของประเทศ แล้วรัฐบาลหรือประชาชนจะรู้สึกเช่นใด

ผลกระทบที่เกิดขึ้น

ผลกระทบในระดับมหภาคทำให้อุตสาหกรรมประมงเสียหายไปทั้งระบบ ถ้าหากยังละเลยปล่อยให้เหตุการณ์เช่นนี้เกิดขึ้นต่อไป จะเกิดผลกระทบที่เลวร้ายตามมา เป็นไปได้ที่ทางการอินโดนีเซียอาจปิดน่านน้ำของตน เพื่อป้องกันไม่ให้เรือประมงไทยเข้ามาลักลอบทำการประมง ผลกระทบจะคล้ายกับในปี พ.ศ.2542 เมื่อครั้งที่ประเทศสหภาพพม่าประกาศปิดน่านน้ำ ยกเลิกสัมปทานประมงและขับไล่เรือประมงไทยออกมา

ผลกระทบจากครั้งนั้น ทำให้ทรัพยากรประมงที่จะต้องมาป้อนอุตสาหกรรมประมงภายในประเทศไทย ขาดแคลนเป็นอย่างมาก และราคาสัตวน้ำที่ใช้บริโภคภายในประเทศก็ถีบตัวสูงขึ้น ภาคอุตสาหกรรมและประชาชนเดือดร้อน

ประเด็นที่สำคัญคือเมื่อต้องกลับมาทำประมงในเขตน่านน้ำภายในประเทศตามเดิม ทั้งที่มีปัญหาการทำประมงเกินขนาดอยู่แล้ว ก็จะยิ่งทำให้ปัญหารุนแรงและหมดทางแก้ไข เกิดการกระทบกระทั่งระหว่างชาวประมงพื้นบ้าน ประมงรายย่อยตามชายฝั่ง ที่ต้องทำประมงแข่งกับผู้ประกอบการประมงรายใหญ่

ในที่สุดอาจเกิดภาวะว่างงาน ซึ่งจำนวนชาวประมงจากสำมะโนประมงในปี พ.ศ.2538 มีสูงถึง 161,667 ราย ด้วยจำนวนคนว่างงานที่สูงมากเช่นนี้ย่อมส่งผลกระทบต่อภาวะเศรษฐกิจของประเทศ

ผลกระทบที่สูญเสียไปกับการทำประมงผิดกฎหมายคือ การทำลายเชื่อเสียงของประเทศไทยต่อนานาชาติ โดยเฉพาะกับประเทศเพื่อนบ้านในภูมิภาคอาเซียน โดยประเทศไทยจะเป็นที่โจษจันกันว่า มีความล้มเหลวในการที่จะควบคุมดูแลการดำเนินกิจการประมงของตนเอง

การจับกุมและขายทอดตลาดเรือประมงไทยในอาเจะห์ในปีที่ผ่านมา เป็นที่กล่าวขานและสื่อมวลชนทั้งในระดับท้องถิ่นตลอดถึงในระดับชาติของอินโดนีเซียให้ความสนใจนำเสนอข่าว สร้างความโกรธแค้นแก่ชาวอินโดนีเซียโดยเฉพาะอย่างยิ่งต่อชุมชนประมงท้องถิ่น

ในสภาวการณ์เช่นนี้ อินโดนีเซียมีอำนาจในการต่อรองที่เหนือกว่า เพราะเป็นผู้ควบคุมยุทธศาสตร์ในการจัดการทรัพยากรประมงในเขตเศรษฐกิจจำเพาะ

ประเทศไทยเองก็ไม่ได้เป็นประเทศเดียวที่อินโดนีเซียต้องการให้เข้ามาร่วมพัฒนาทำประมงร่วม จีน ฟิลิปปินส์ และญี่ปุ่น ก็มีความพร้อม และมีความจริงใจมากกว่าในการร่วมมือ

ในระดับส่วนบุคคลนั้น ผลกระทบที่อันตรายจะตกอยู่กับตัวลูกเรือประมงเอง จากการลักลอบทำผิดกฎหมาย จะเปิดทางให้เจ้าหน้าที่เข้าจับกุมและคุมขัง ด้วยเหตุที่เรือประมงไทยกระทำผิดอย่างเปิดเผย ทำให้ถูกฝ่ายต่างๆ ข่มเหงและยากที่จะได้รับการช่วยเหลือจากทางการอินโดนีเซีย การกระทำผิดจึงกระตุ้นให้มีการปล้นสะดมเพิ่มขึ้นมากมาย

อีกทั้งจะต้องอยู่ภายใต้การคอร์รัปชั่นจากเจ้าหน้าที่ที่สามารถเรียกรับสินบน เพื่อแลกกับการรอดพ้นหรืออาจต้องเผชิญกับการใช้ความรุนแรงจากโจรสลัดและเจ้าหน้าที่ทางการของอินโดนีเซีย

ความพยายามแก้ไขปัญหาโดยทางการอินโดนีเซีย

การแก้ไขปัญหาเริ่มต้นจากทางฝ่ายอินโดนีเซีย ซึ่งได้ออกกฎหมายระเบียบข้อตกฉบับใหม่ (Decree of the Minister of Marine Affairs and Fisheries Number : Kep.60/MEN/2001) แต่เมื่อพิจารณากฎหมายประมงฉบับใหม่ก็มีปัญหาที่จะเป็นอุปสรรคด้วยกัน 3 ประการ

ประการแรกคือ การทำประมงแบบร่วมลงทุน(Joint Venture) นั้น ฝ่ายไทยจะต้องใช้เรือประมงอินโดนีเซียเท่านั้น จึงจะได้รับอนุญาตให้จับสัตว์น้ำ

ประการต่อมา การทำประมงโดยให้บริษัทประมงอินโดนีเซียซื้อเรือประมงของผู้ประกอบการไทย(Purchase on Installment) เป็นการบังคับให้ผู้ประกอบการต้องปิดช่องทางอาชีพของตน และยังได้รับเงินไม่เต็มจำนวน เพราะได้รับเงินผ่อนเป็นรายงวด

ประการสุดท้ายการขอใบอนุญาต (SIPI หรือ Fishing License) ซึ่งมีความเป็นไปได้ในการปฏิบัติตาม แต่ทางการอินโดนีเซียได้เพิ่มเติมข้อบังคับในการติดตั้งอุปกรณ์ควบคุมระยะไกล (VMS) เปลี่ยนเครื่องมือประมงและลูกเรือที่ใช้

การเปลี่ยนแปลงเพื่อให้ถูกต้องตามกฎหมายประมงฉบับใหม่ จึงมีค่าใช้จ่ายสูงขึ้นและถูกตรวจสอบมากขึ้น ยากแก่การที่เรือประมงไทยจะทำตามได้ง่าย

ข้อเสนอแนะเพื่อเป็นแนวทางในการแก้ปัญหาของไทย

1) รัฐบาลควรเร่งดำเนินนโยบายที่สร้างความสัมพันธ์อันดีกับทางรัฐบาลอินโดนีเซีย แก้ไขภาพลักษณ์ทางลบของประเทศไทย ที่เกิดจากการละเมิดน่านน้ำอินโดนีเซีย โดยเรือประมงไทย สร้างบรรยากาศเพื่อการบรรลุข้อตกลงในการร่วมมือด้านประมง แสวงหาลู่ทางลงทุนร่วมกัน

2) รัฐบาลไทยควรร่วมกันกับทางรัฐบาลอินโดนีเซียจัดให้มีเรือตรวจการประมงร่วมกัน โดยมีเจ้าหน้าที่ของทั้งสองปฏิบัติการร่วม เพื่อป้องกันการใช้กำลังและทุจริตคอร์รัปชั่น

3) กรมประมงควรส่งเสริมให้ผู้ประกอบการประมงเข้าใจสิทธิและภาระหน้าที่ตนจะต้องเคารพต่อกฎหมาย เมื่อออกไปทำประมงนอกน่านน้ำประเทศ ตามข้อตกลงร่วมของทั้งสองฝ่าย ชาวประมงต้องได้รับการแนะนำวิธีการที่ดีที่สุดในการปฏิบัติตัว และเตรียมรับสถานการณ์ไม่ดีที่อาจเกิดขึ้นระหว่างการทำประมง

4) ต้องเตรียมการรณรงค์ให้เรือประมงเลิกใช้เครื่องมืออวนลาก และจัดอบรมการใช้เครื่องมือที่อนุญาตให้ใช้ได้ เช่นอวนลอย อวนล้อม ให้ความช่วยเหลือแก่เรือประมงไทยที่ต้องการเปลี่ยนเครื่องมือจับสัตว์น้ำ จากอวนลากเป็นประเภทอื่น และการติดตั้งอุปกรณ์ควบคุมระยะไกล ตามข้อบังคับของกฎหมายประมงอินโดนีเซีย อาจทำโดยรัฐบาลให้เงินยืมหรือเงินช่วยเหลือและลดภาษีอุปกรณ์และเครื่องมือต่างๆ ที่จะต้องเปลี่ยน

5) รัฐบาลไทยควรสร้างความมั่นใจให้กับผู้ประกอบการประมงในน่านน้ำอินโดนีเซีย โดยเข้ามาดูแลอย่างจริงจัง รักษามาตรฐานให้เป็นไปตามข้อตกลงร่วมกัน และเกณฑ์ของกฎหมายประมงอินโดนีเซีย กำหนดหน่วยงานควบคุมดูแล โดยเฉพาะการกระทำผิดของบริษัทนายหน้าและตัวแทน การจงใจฝ่าฝืนกฎหมาย

ด้านเอกชนไทยควรปฏิบัติกฎหมายอย่างเคร่งครัด โดยการจัดตั้งเป็นสมาคมและออกกฎบังคับสมาชิกให้ปฏิบัติตาม ร่วมลงทุนในอุตสาหกรรมประมงและต่อเนื่องประมงในอินโดนีเซีย เพื่อพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศทั้งสอง เตรียมแผนระยะยาวในการถ่ายโอนบทบาทการทำประมงให้ประเทศอื่นเป็นผู้ทำ และผลักดันให้ประเทศไทยเป็นตลาดซื้อขายสัตว์น้ำเพื่อการบริโภคระดับโลกแทน

หน้า 7