ปิยสวัสดิ์ อัมระนันทน์, PiyasvastiA@k-asset.co.th  กรุงเทพธุรกิจ  วันที่  23  ธันวาคม   2546

แผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้าชุดใหม่ของ กฟผ.ลงวันที่ 12 ธ.ค.2546 มีความสำคัญมากสองประการ ประการแรก คือ เป็นการปรับแผนการลงทุน เพื่อให้ประเทศไทยมีกำลังผลิตไฟฟ้า เพียงพอตอบสนองความต้องการใช้ในประเทศ และประการที่สอง คือ เพื่อใช้ในการกำหนดว่า ในการขยายกำลังการผลิตไฟฟ้าในอนาคต เอกชนจะมีสิทธิลงทุนเท่าใด ในช่วงเวลาใด และกฟผ.จะลงทุนเท่าใด

อย่างไรก็ตามผมไม่แน่ใจว่า แผนที่ปรับใหม่นี้จะเพียงพอ ในการตอบสนองความต้องการใช้ไฟฟ้าที่จะเพิ่มขึ้นในอนาคต หรือไม่ และยังไม่ได้ให้คำตอบในประเด็นที่สองซึ่งจำเป็นต้องมีความชัดเจนก่อนการกระจายหุ้นของ กฟผ.ในตลาดหลักทรัพย์

บัดนี้ เราได้ตัวเลขการใช้ไฟฟ้าในช่วง 11 เดือนแรกของปี 2546 แล้ว ซึ่งปรากฏว่า ความต้องการไฟฟ้า ยังเพิ่มขึ้นในอัตราที่สูงอย่างต่อเนื่อง กล่าวคือ การใช้ไฟฟ้าในปี 2546 อยู่ในระดับสูงสุดที่ 18,121 เมกะวัตต์ เมื่อวันที่ 8 เม.ย.2546 เพิ่มขึ้นในอัตราร้อยละ 8.6 จากปี 2545 หรือ 1,440 เมกะวัตต์

และหากพิจารณาอัตราเพิ่มของแต่ละเดือน เทียบกับเดือนเดียวกันของปีก่อนแล้ว จะพบว่า การขยายตัวของ การใช้พลังงานไฟฟ้า ในเดือน ต.ค.และพ.ย.2546 อยู่ในระดับ 7.7% ซึ่งทำให้ความต้องการพลังงานไฟฟ้า เพิ่มขึ้นในอัตราร้อยละ 6.7 ในช่วงปี 11 เดือนแรกของปี 2546 เทียบกับในช่วงเดียวกันของปีก่อน ทั้งนี้การใช้ไฟฟ้าที่ได้เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องตั้งแต่ปี 2542 นั้น เป็นผลจากการขยายตัวของเศรษฐกิจเป็นหลัก

ในแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าชุดใหม่นี้ ได้มีการปรับการพยากรณ์การใช้ไฟฟ้าให้สูงขึ้น จากชุดเดิม ตามผลการพยากรณ์ชุดใหม่ ความต้องการพลังไฟฟ้าสูงสุดจะเพิ่มขึ้นเป็น 25,923 เมกะวัตต์ ในปี 2551 หรือในอัตราเพิ่มปีละ 6.9% หรือ 1,434 เมกะวัตต์ในช่วงปี 2546-51 ซึ่งหากไม่มีการปรับแผนในการขยายกำลังการผลิตไฟฟ้า จะทำให้ปริมาณสำรองของระบบไฟฟ้าลดลงอย่างรวดเร็วจากร้อยละ 26.3 ในปี 2547 เหลือร้อยละ 21.1 ในปี 2548 และร้อยละ 13.6 ในปี 2549 ซึ่งต่ำกว่าเกณฑ์ขั้นต่ำในระดับ 15%

สิ่งที่น่าสนใจมากก็คือ การพยากรณ์ชุดใหม่เกือบจะเหมือนกับการพยากรณ์ของ คณะอนุกรรมการการพยากรณ์การใช้ไฟฟ้า กรณีเศรษฐกิจฟื้นตัวปานกลาง (Medium Economic Recovery: MER) ซึ่งจัดทำขึ้นเมื่อเดือนกันยายน 2541 โดยการพยากรณ์ชุดใหม่ จะสูงกว่าการพยากรณ์การใช้ไฟฟ้ากรณีเศรษฐกิจฟื้นตัว ปานกลางโดยเฉลี่ย 81 เมกะวัตต์ในช่วง 2547-51 หรือ 0.3% เท่านั้น

เพื่อให้สามารถตอบสนองความต้องการไฟฟ้าที่คาดว่าจะเพิ่มขึ้นมาก แผนใหม่ฯ จึงเลื่อนการปรับปรุงโรงไฟฟ้าเก่าสองโรงออกไป คือ โรงไฟฟ้าพลังความร้อนพระนครใต้ หน่วยที่ 1-2 (200 เมกะวัตต์) และโรงไฟฟ้าพลังความร้อนร่วมบางปะกง หน่วยที่ 1-2 (380x2 เมกะวัตต์) จากปี 2549-50 และปี 2551-52 เป็นปี 2558 และปี 2559 ตามลำดับ ซึ่งทำให้ในช่วงปี 2549-57 กำลังผลิตไฟฟ้าสำรองอยู่ในระดับเกินกว่า 15% ทุกปี ยกเว้นปี 2549

อย่างไรก็ตาม การเลื่อนการปรับปรุงโรงไฟฟ้าเก่าออกไป น่าจะทำให้ต้นทุนในการผลิตไฟฟ้าสูงขึ้น เพราะประสิทธิภาพการใช้เชื้อเพลิงของโรงไฟฟ้าเก่า ต่ำกว่าโรงไฟฟ้าใหม่ แผนชุดใหม่ฯ จึงไม่น่าจะถือได้ว่าเป็นแผนที่มีต้นทุนต่ำสุด (Least Cost Plan)

คือถ้ามีการปรับแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าก่อนหน้านี้ เราก็คงไม่อยู่ในสภาวะปัจจุบัน ที่ไม่มีทางเลือกอื่น นอกจากการเลื่อนการปรับปรุงโรงไฟฟ้าเก่า และต้องยอมทนใช้โรงไฟฟ้าเก่าไปอีกระยะหนึ่ง แม้ว่าต้นทุนการผลิตจะสูงกว่าก็ตาม เพราะถ้าทำตามแผนเดิมก็อาจเกิดการขาดแคลนไฟฟ้าได้

สิ่งที่น่าเป็นห่วงอีกประการ คือ ถ้าเศรษฐกิจขยายตัวถึง 8% ในปี 2547 และ 10% ต่อปีในปี 2549-50 ตามที่ท่านนายกรัฐมนตรีตั้งเป้าหมายเอาไว้ การใช้ไฟฟ้าก็จะยิ่งขยายตัวเร็วขึ้น หากพิจารณาจากความสัมพันธ์ ระหว่างการใช้ไฟฟ้า กับรายได้ประชาชาติแล้ว การใช้ไฟฟ้าน่าจะเพิ่มขึ้น 8.5-11.0% ต่อปี ซึ่งหมายความว่า แผนที่ปรับปรุงใหม่นี้ก็ยังไม่เพียงพอ คือแม้ว่ามีการปรับปรุงแผนการลงทุน กำลังผลิตสำรองของระบบไฟฟ้าจะลดลงเหลือร้อยละ 10 เท่านั้นในปี 2549

แผนการลงทุนชุดใหม่มีวัตถุประสงค์ที่สำคัญอีกประการคือ เพื่อใช้ในการประเมินมูลค่ากิจการ กฟผ. ในการแปรรูป ซึ่งรัฐบาลยังยืนยันว่าจะมีการกระจายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์ภายในไตรมาสแรกของปี 2547 จึงจำเป็นต้องกำหนดว่า กำลังการผลิตไฟฟ้าในอนาคต จะมาจากการลงทุนของเอกชนเท่าใด และ กฟผ. เท่าใด

ในแผนการปรับโครงสร้างกิจการไฟฟ้าและแนวทางการกำกับดูแลที่ ครม.เพิ่งให้ความเห็นชอบไปเมื่อวันที่ 9 ธ.ค.2546 นั้น ได้กำหนดว่า ยังเปิดโอกาสให้เอกชนสามารถลงทุนในการผลิตไฟฟ้าได้ และขายไฟฟ้าให้ กฟผ. โดยองค์การกำกับดูแลที่จะจัดตั้งขึ้นใหม่จะเป็นผู้กำหนดหลักเกณฑ์ เงื่อนไขและคัดเลือกโครงการ ซึ่ง กฟผ.เองก็มีสิทธิที่จะเข้ามาแข่งขัน

ประเด็นที่น่าเป็นห่วงก็คือ การแข่งขันนี้เป็นการแข่งขันที่ไม่เท่าเทียมกัน เพราะกฟผ.มีฐานะเป็นผู้ซื้อไฟฟ้าด้วย ผู้ลงทุนในกิจการไฟฟ้าทราบดีว่าการแข่งขันในลักษณะดังกล่าวเป็นเรื่องที่ยากมาก และกฟผ.ในฐานะผู้ซื้อรายเดียวมีวิธีการต่างๆ สารพัดที่ทำให้โครงการของเอกชนไม่เกิดขึ้น แม้ว่าจะคัดเลือกโครงการด้วยวิธีการประมูลแข่งขัน เริ่มต้นกระบวนการคือการจัดทำแผน เอกชนก็เสียเปรียบแล้ว เช่นในแผนใหม่ ไฟฟ้ากำลังขาดใน 2-3 ปี

ฉะนั้น รัฐบาลไม่มีทางเลือกอื่นนอกจากให้ กฟผ.เก็บรักษาโรงไฟฟ้าเก่าไว้ เพราะการประมูลแข่งขันคัดเลือก ข้อเสนอที่ดีที่สุดจะใช้เวลานานเกินไป ในอนาคตผมคาดว่า เราจะเห็นการพยากรณ์การใช้ไฟฟ้าที่ต่ำกว่าความเป็นจริง เพื่อให้การลงทุนในโรงไฟฟ้าใหม่เป็นเรื่องเร่งด่วนที่รัฐบาลไม่มีทางเลือกนอกจากให้ กฟผ.เป็นผู้ลงทุน และในแผนใหม่ กฟผ.ก็ได้ระบุชัดเจนว่าพร้อมที่จะเป็นผู้ลงทุนแต่ผู้เดียวในช่วง 10 ปีข้างหน้า โดยได้กำหนดรายละเอียดของโครงการใหม่ไว้เรียบร้อย

เช่น โรงไฟฟ้าพลังความร้อนร่วมสงขลา โรงไฟฟ้าพลังความร้อนร่วมบางปะกงชุดที่ 5-6 โรงไฟฟ้าพลังความร้อนร่วมพระนครเหนือชุดที่ 1-3 โรงไฟฟ้าพลังความร้อนร่วมวังน้อยชุดที่ 4 และโรงไฟฟ้าพลังความร้อนทับสะแกชุดที่ 1-4 เป็นต้น ส่วนผู้ลงทุนเอกชนนั้น คงต้องไปแสวงหาโอกาสในการลงทุนนอกประเทศไทย

ผมเองไม่มีปัญหาใดๆ กับการที่รัฐจะให้ กฟผ.เป็นผู้ลงทุนแต่เพียงผู้เดียว ถ้าเป็นนโยบายของรัฐ ก็ควรกำหนดให้ชัดเจนไปเลยว่า  กฟผ.เป็นผู้ลงทุนแต่เพียงผู้เดียว แต่ถ้ามีความต้องการจริงๆ ที่จะเห็นการลงทุนโดยเอกชน ก็อย่าให้กฟผ.ยื่นข้อเสนอในการประมูลแข่งขันกับเอกชน ยกเว้นว่าจะมีการแยกระหว่างกิจการผลิตไฟฟ้า กับกิจการส่งไฟฟ้าอย่างชัดเจน โดยกำหนดให้ชัดเจนไปเลยว่า การขยายกำลังการผลิตไฟฟ้าในอนาคต กฟผ.จะลงทุนในส่วนใด และส่วนใดจะเปิดให้มีการประมูลแข่งขันโดยเอกชน

ทั้งนี้อาจกำหนดให้องค์กรกำกับดูแลประเมินว่า ถ้ากฟผ.จะลงทุนในโครงการใหม่ ต้นทุนในการผลิตไฟฟ้าจะเป็นเท่าใด การซื้อไฟฟ้าจากเอกชน ต้องเป็นไปในราคาที่ต่ำกว่า กฟผ.บนพื้นฐานที่เท่าเทียมกัน แต่ถ้าการขยายกำลังการผลิตในอนาคต ไม่มีความชัดเจนว่า ใครจะเป็นผู้ดำเนินการ ผมก็ยังมองไม่ออกว่า รัฐจะประเมินมูลค่าของ กฟผ.อย่างไรในการกระจายหุ้นของ กฟผ.ในตลาดหลักทรัพย์

ถ้าจะให้การกระจายหุ้น กฟผ.ในตลาดหลักทรัพย์เป็นไปตามเป้าหมาย แผนการลงทุนต้องมีความชัดเจนกว่านี้ เอกชนจะลงทุนเท่าใด และกฟผ.จะลงทุนเท่าใดเป็นเรื่องสำคัญ จะกำหนดอย่างไรก็ได้ตามที่รัฐต้องการ ถ้ากำหนดเป็นนโยบายให้มีการประมูลแข่งขันกำลังการผลิตไฟฟ้าในอนาคต ขอให้เป็นการแข่งขันที่เท่าเทียมกันอย่างแท้จริง แต่ถ้ารัฐต้องการให้ กฟผ.เป็นผู้ลงทุนในโรงไฟฟ้าใหม่ทั้งหมด ก็กำหนดไปเลยให้ชัดเจน โดยไม่ต้องมีการประมูลแข่งขันให้เสียเวลา