รศ.ดร.วิมุต วานิชเจริญธรรม  กรุงเทพธุรกิจ  วันที่ 18  ธันวาคม 2546

คำประกาศของรัฐบาลว่า จะขจัดความยากจนให้หมดสิ้นลง ภายในหกปีข้างหน้า นับเป็นโจทย์ที่ท้าทายความสามารถ ของรัฐบาลชุดนี้อย่างที่สุด เพราะแม้ในประเทศที่มีระดับ การพัฒนาทางเศรษฐกิจสูงกว่าประเทศไทยมาก ก็ยังมีประชากรที่ถูกจัดชั้นว่าเป็น "คนจน" อยู่ในสังคมเหล่านั้น ดังนั้น จึงเป็นไปได้มากว่า รัฐบาลอาจไม่สามารถบรรลุ เป้าหมายดังกล่าวได้อย่างสมบูรณ์ครบถ้วน

เป้าหมายว่าด้วยการขจัดความยากจนให้หมดสิ้นภายในหกปีนั้น อาจแปลงให้เป็นเป้าหมายทางนโยบายได้ โดย "เพิ่ม" รายได้ให้กลุ่มครัวเรือนที่มีรายได้ต่ำที่สุดให้สูงขึ้นเหนือเกณฑ์ที่ใช้แบ่งระดับความมีความจน ภายในระยะเวลาหกปี

เราทราบดีว่า คนจนนั้นมักมีความเป็นอยู่ที่แร้นแค้นยากลำบาก มีรายได้ไม่พอกิน ซึ่งทำให้พออนุมานได้ว่า กลุ่มคนจนนั้นเป็นกลุ่มคนที่ไม่สามารถหารายได้ให้เพียงพอ ที่จะสนองความต้องการพื้นฐานในการดำรงชีพของมนุษย์ หากเราจำแนกสินค้าทั้งหมดออกเป็นสองกลุ่ม ได้แก่ กลุ่มอาหาร และกลุ่มที่ไม่ใช่อาหาร และกำหนดปริมาณ ความต้องการบริโภค สินค้าทั้งสองประเภท ในระดับที่เพียงพอ สำหรับการยังชีพขึ้นมาตามหลักการทางสุขศึกษา เราจะสามารถคำนวณหามูลค่าของสินค้าที่คนเราต้องการบริโภค เพื่อการยังชีพขั้นพื้นฐานได้ในแต่ละเดือนได้

นั่นคือถ้าเราต้องการบริโภคให้ยังชีพได้ในระดับพื้นฐานแล้ว เราต้องมีรายได้ไม่น้อยไปกว่ามูลค่าสินค้าเหล่านั้น เราเรียกระดับรายได้ที่เพียงพอสำหรับการยังชีพขั้นพื้นฐานนี้ว่า "เส้นความยากจน" หรือ "Poverty Line" ครัวเรือนใด ที่มีรายได้ต่อเดือนต่ำกว่าระดับ เส้นความยากจน เราจะถือว่าครัวเรือนนั้น "จน" เส้นความยากจนเป็นเกณฑ์สากล ที่ใช้ในการประเมินสถานะความยากจนของประเทศ

ในการคำนวณเส้นความยากจนสำหรับครัวเรือนในปี 2545 นี้ ปรากฏว่า เส้นความยากจนมีมูลค่าเท่ากับ 922 บาทต่อเดือน และครัวเรือนที่มีระดับรายได้ต่ำกว่าเส้นความยากจนนี้มีจำนวนคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 9.8 ของประชากรทั้งหมด โดยครัวเรือนที่มีรายได้น้อยที่สุดนั้น มีรายได้เท่ากับ 450 บาทต่อคน ต่อเดือน

การประเมินสถานะความยากจนของประเทศด้วยวิธีนี้ ช่วยให้เรามองเห็นกลุ่มเป้าหมาย ของการดำเนินนโยบาย ขจัดความยากจนได้ชัดเจนยิ่งขึ้น และช่วยให้มองเห็นเป้าหมายเชิงปฏิบัติการเพื่อให้บรรลุจุดมุ่งหมายที่กำหนดไว้ได้ดีขึ้น กล่าวคือ การที่จะขจัดความยากจนให้หมดไปภายในหกปีนั้น รัฐบาลจำต้องทำให้รายได้ของกลุ่มคนจนจำนวนร้อยละ 9.8 ของประชากรทั้งหมดนี้ ให้อยู่เหนือเส้นความยากจนก่อนสิ้นปีที่หก

อย่างไรก็ดี เส้นความยากจนในอีกหกปีข้างหน้าย่อมขยับสูงขึ้นกว่าเส้นที่คำนวณได้ในวันนี้ เพราะดัชนีราคาสินค้าที่ใช้คำนวณมูลค่าสินค้า จะปรับตัวสูงขึ้นตามอัตราเงินเฟ้อที่เกิด ทำให้มูลค่าของสินค้าขั้นพื้นฐาน สำหรับการดำรงชีพนั้นปรับเพิ่มสูงขึ้น และเส้นความยากจนขยับขึ้นตามไปด้วย

หากสมมติให้ดัชนีราคามีการปรับตัวขึ้นอย่างต่อเนื่องในอัตราเฉลี่ย ร้อยละ 2 ต่อปี เราจะพบว่า เส้นความยากจนในอีกหกปีข้างหน้านั้น (ปี 2551) จะเพิ่มขึ้นเป็น 1,038.32 บาทต่อเดือน ดังนั้นหากรัฐบาลจะขจัดความยากจนให้หมดสิ้นไปในปี 2551 รัฐบาลต้องทำให้รายได้ของเหล่าครัวเรือน ที่มีรายได้น้อยที่สุดในปี 2545 (คือ 450 บาทต่อเดือน) เพิ่มสูงขึ้นจนอยู่เหนือระดับ 1,038.32 บาทต่อเดือน

นั่นหมายความว่า ครัวเรือนเหล่านี้ต้องสร้างรายได้ให้เติบโตในอัตราเฉลี่ย ร้อยละ 14.9 ต่อปี ตลอดช่วงระยะเวลาหกปีนับจากนี้ไป

ข้อควรระวังในการใช้ตัวเลขที่คำนวณได้นี้ก็คือ อัตราการขยายตัวของรายได้ที่ ร้อยละ 14.9 ต่อปีนี้ อาจเป็นเพียงอัตราการขยายตัว "ขั้นต่ำ" เท่านั้น เพราะการวิเคราะห์ข้างต้น มิได้นำภาระหนี้ของกลุ่มคนยากจนเหล่านี้ มาประกอบการพิจารณาด้วย ซึ่งหากนำมารวมเอาไว้ในการคำนวณ (ไม่ว่าหนี้จะเป็นสิบเท่าหรือ สิบแปดเท่าของรายได้ก็ตาม) เป้าหมายของ อัตราเพิ่มของรายได้โดยเฉลี่ยของกลุ่มคนจนจะต้องสูงกว่า ร้อยละ 15 ต่อปีอย่างแน่นอน

แม้ว่าเป้าหมายที่ตั้งไว้นี้จะยากเพียงใด แต่โจทย์ที่ยากกว่าเสมอก็คือจะใช้ "วิธีการ" เช่นไรในการบรรลุเป้าหมายนั้น รัฐบาลจะทำอย่างไรให้รายได้ของคนจนสามารถเติบโตได้อย่างรวดเร็ว ภายในระยะเวลาที่แทบจะเรียกได้ว่า ชั่วข้ามคืน (เนื่องจากระยะเวลาหกปีเป็นช่วงเวลาที่สั้นมากเมื่อเทียบกับช่วงอายุขัยของคนๆหนึ่ง)

ความสามารถในการสร้างรายได้ที่เพิ่มมากขึ้นนั้น จะมีที่มาจากแหล่งไหน เพราะที่ผ่านมานั้น รายได้ของครัวเรือนในกลุ่มเป้าหมายนี้ มักจะเพิ่มพูนในอัตราที่ต่ำที่สุดเสมอ (มักจะคงที่ หรือหดลงด้วยซ้ำ) ซึ่งความสามารถในการสร้างรายได้ที่แสนจำกัดของคนกลุ่มนี้ มีสาเหตุหลักมาจากการขาดแคลนปัจจัย ที่สำคัญต่อการสร้างรายได้

ไม่ว่าจะเป็น วัตถุดิบ เงินทุน หรือแหล่งที่ดินทำกิน มิเพียงเท่านั้น ครัวเรือนที่ยากจน มักมีความไม่รู้หนังสือติดตัว เป็นทุนเดิมอยู่แล้ว ซึ่งความขาดแคลนความรู้ หรือ ขาดแคลนทุนมนุษย์ (Human Capital) นี้เป็นอุปสรรคสำคัญ ต่อการพัฒนาความสามารถ ในการสร้างรายได้ และพัฒนาความกินดีอยู่ดีในระยะยาวด้วย

รัฐบาลอาจรับบทบาทผู้เติมเต็ม ในวัตถุปัจจัยที่เหล่าคนจนขาดแคลนได้ ด้วยการออกนานามาตรการเอื้ออาทร นับแต่นี้ไปเพื่อมารองรับ นโยบายขจัดความยากจนให้หมดสิ้นในหกปี ไม่ว่าจะเป็นการช่วยเหลือจุนเจือรายได้ การบริโภค หรือส่งเสริมการประกอบอาชีพ แต่รัฐบาลมิอาจเพิ่มพูนทุนมนุษย์ ให้กับกลุ่มคนเหล่านี้ได้อย่างรวดเร็วพอ ในระยะเวลาอันสั้น

ผู้เขียนมิได้ต่อต้านโครงการเอื้ออาทรโดยไร้เหตุผล และไร้มนุษยธรรม เพราะโครงการเอื้ออาทรที่ผ่านมาต่างล้วนหยิบยื่นสิ่งดีๆ ให้กับคนจนไม่มากก็น้อย เพียงแต่แนวทางการแก้ปัญหาของรัฐบาลในช่วงสองปีที่ผ่านมา เป็นไปในลักษณะที่ ภาครัฐเป็นผู้ "ให้" และประชาชนเป็นผู้ "รับ" โดยทั้งสองฝ่ายต่างพึงพอใจกับ "ผล" ที่เกิดขึ้น โดยต่างละเลยกระบวนการพัฒนา ที่จะช่วยฉุดประชาชนให้หลุดพ้นจากฐานะของการเป็นผู้ "รอรับ" อย่างถาวร

หากรัฐบาลยืนยันจะเป็นผู้ "ให้" ต่อไปอีกเพราะประชากรบางกลุ่มนั้น ไม่สามารถยืนได้เอง โดยปราศจากการค้ำพยุงของรัฐบาลแล้ว ความช่วยเหลือที่ภาครัฐให้อย่างต่อเนื่อง จึงสมควรกระทำด้วยประการทั้งปวง กระนั้น วิธีการดังกล่าวจะสร้างภาระทางการคลังให้กับรัฐบาลอย่างมหาศาลเช่นกัน เพราะรัฐบาลต้องหารายได้ มาเพื่ออุ้มชูกลุ่มคนเหล่านี้ไปตลอด

ในประเทศที่อยู่ภายใต้ระบบรัฐสวัสดิการ นโยบายสาธารณะเช่นนี้สามารถดำเนินอย่างต่อเนื่องได้ โดยนำภาษีที่เก็บได้จากกลุ่มคนระดับบน มาจุนเจือกลุ่มคนระดับล่าง โดยอัตราภาษีที่เก็บจากรายได้คนรวยนั้น อยู่ในระดับที่สูงมาก กล่าวคือ มาตรการภาษีถูกใช้เป็นเครื่องมือในการหารายได้ และถูกใช้เพื่อการกระจายรายได้ในสังคม ให้มีความเท่าเทียมกันมากขึ้นไปพร้อมๆ กัน

ชนชั้นกลางอย่างผู้เขียนคงไม่คัดค้านการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจ และการคลังในแนวรัฐสวัสดิการนี้ หากแต่ผู้เขียนเชื่อว่า รัฐบาลนี้คงไม่เลือกดำเนินรอยตามแนวรัฐสวัสดิการแน่นอน เพราะเหล่าคณะรัฐมนตรีผู้มั่งคั่ง คงมิอาจเสียสละได้มากถึงปานนั้นเป็นแน่

บทความนี้ยังมองไม่เห็นวิธีการ ที่จะทำให้คนจนมีความสามารถในการสร้างรายได้เพิ่มขึ้นอย่างเฉียบพลัน และมีรายได้ที่ขยายตัวอย่างต่อเนื่องในอัตราเฉลี่ยร้อยละ 15 ต่อปีเป็นอย่างต่ำตลอดระยะเวลาหกปีเลย ผู้เขียนเชื่อว่าการกำหนดระยะเวลาหกปี ในการแก้ไขความยากจน เป็นเพียงอีกหนึ่งกลยุทธ์ทางการตลาด ของรัฐบาลพรรคไทยรักไทย ที่ต้องการรักษากระแสความนิยมก่อนเข้าโค้งการเลือกตั้งทั่วไป

การพัฒนาความเป็นอยู่ของกลุ่มผู้ด้อยโอกาสทางสังคม ไม่ควรใช้ "กรอบเวลา" มาบีบให้เกิดผลอย่างรีบเร่ง หากควรมุ่งเน้นการสร้างรายได้ที่ยั่งยืน สร้างให้พวกเขา และลูกหลานมีความแข็งแกร่งในทางสังคม และเศรษฐกิจอย่างถาวร กระทั่งสามารถลดการพึ่งพาความช่วยเหลือของภาครัฐได้ในที่สุด

เป็นที่น่าเศร้าใจอย่างยิ่ง ที่สวัสดิการของกลุ่มคนด้อยโอกาสในสังคม ต้องถูกนำมาใช้เพื่อการแสวงหา ผลประโยชน์ทางการเมือง ที่ปัจจุบันเป็นเสมือนบันได นำไปสู่การแสวงหาผลประโยชน์แอบแฝงส่วนบุคคล ดั่งจะตอกย้ำสมมติฐานทางเศรษฐศาสตร์ที่ว่า สัตว์เศรษฐกิจนั้นมิเคยอิ่มเอมในการบริโภค ฉันใดก็ฉันนั้น ความมั่งคั่งในทางเศรษฐกิจก็มิอาจหาระดับของการเสพที่เรียกว่า "พอเพียง" ได้