รายงาน  มติชนรายวัน  วันที่ 08 ธันวาคม พ.ศ. 2546 ปีที่ 26 ฉบับที่ 9404

หมายเหตุ-พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร นายกรัฐมนตรี ประกาศนโยบายที่จะขจัดความยาจนหมดไปภายใน 6 ปี ซึ่งวิธีการหนึ่งที่รัฐบาลนำมาใช้คือ การเปิดให้ประชาชนลงทะเบียนแจ้งเรื่องไว้ ณ หน่วยงานของรัฐในระดับอำเภอ และจังหวัด อย่างไรก็ตาม พ.ต.ท.ทักษิณย้ำว่า ผู้ที่จะมาลงทะเบียนแจ้งเรื่องดังกล่าวอย่าจำกัดเอาเฉพาะเรื่องความยากจนจะทำให้เกิดปัญหาในการลงทะเบียน ใครจะจน ไม่จน หรือเกือบจนอย่าไปสนใจ ขอให้คนเหล่านี้บอกให้รู้ว่าเดือดร้อนเรื่องอะไร ก็จะจัดการแก้ปัญหาให้

ต่อไปนี้เป็นส่วนหนึ่งของบทความเรื่อง "ความมั่นคงทางเศรษฐกิจโดยการขจัดความยากจน:บทบาทภาครัฐ" ของนายสมชัย จิตสุชน นักวิชาการสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย(ทีดีอารไอ) ซึ่งเสนอในงานสัมนาประจำของทีดีอาร์ไอเมื่อสัปดาห์ที่ผ่านมา

นโยบายเพื่อแก้ปัญหาความยากจนของรัฐมักมีปัญหาในการเข้าถึงคนจน จนเป็นสาเหตุให้คนจนจำนวนมาก ไม่ได้รับประโยชน์จากนโยบาย ดังนั้นในการปฏิบัติเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ ขจัดความยากจนให้หมดไป จำเป็นต้องมีกรอบแนวคิดเหมาะสม ในที่นี้จะเสนอกรอบแนวคิด 4 ประการ คือ

1. รัฐบาลจักต้องเข้าใจปัญหาความยากจนอย่างถ่องแท้ ซึ่งประกอบด้วย ต้องสามารถกำหนดกลุ่มเป้าหมายได้ชัดเจนว่า ใครคือคนจน และรู้ว่าคนจนอยู่ทีไหน

2. มียุทธศาสตร์ที่ชัดเจน และครบถ้วนในการให้บริการแก่คนจนแต่ละกลุ่มเป้าหมาย

3. ต้องมีการประสานความร่วมมือกับภาคีพัฒนาอื่นๆ ทั้งภาครัฐทุกส่วน(ส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น) ภาคประชาชนอันได้แก่ ทั้งภาคประชาสังคม องค์กรพัฒนาเอกชน และยังต้องได้รับความร่วมมือ อย่างใกล้ชิดจากคนจนเอง

4. รัฐบาลต้องพยายามอย่างเต็มที่ไม่ให้ตกหล่นคนจน ในส่วนของการกำหนดกลุ่มเป้าหมายคนจน เราอาจแบ่งคนจนออกได้เป็นสามกลุ่มใหญ่ๆ คือ

คนจนพื้นฐานหรือคนจนกายภาพ ได้แก่คนจนที่ขาดแคลนปัจจัยการดำรงชีพขั้นพื้นฐาน ซึ่งอาจแบ่งย่อยออกได้เป็นคนจนทั่วไป ซึ่งหมายถึงคนจนที่มีศักยภาพ และโอกาสในการหลุดพ้นความยากจนได้ด้วยตนเอง และคนจนเรื้อรัง ซึ่งหมายถึงคนจนที่ประสบปัญหาระดับโครงสร้าง จนมีโอกาสน้อยมากในการหลุดพ้นความยากจนได้ด้วยตนเอง

เหตุที่ต้องแบ่งออกเป็นเช่นนี้ เพราะแนวทางการให้บริการ หรือความช่วยเหลือจะแตกต่างกันไป โดยกลุ่มแรกรัฐควรเน้นในการเพิ่มศักยภาพเป็นหลัก ในขณะที่กลุ่มที่สองอาจต้องเน้นการให้ความสงเคราะห์ เป็นด่านแรกก่อน แล้วจึงตามด้วยการเพิ่มศักยภาพถ้าทำได้

กลุ่มเสี่ยงที่จะจน หมายถึงคนที่ไม่เป็นคนจนในปัจจุบัน แต่มีความเสี่ยงสูงที่สามารถกลายเป็นคนจนได้เป็นครั้งคราว โดยเฉพาะหากเกิดความผันผวนในภาวะเศรษฐกิจ หรือเคราะห์ร้ายประสบปัญหาชีวิตหรือครอบครัว เช่นมีโรคภัยไข้เจ็บ นโยบายของรัฐสำหรับกลุ่มนี้ ควรเน้นการให้หลักประกันทางสังคม (social safety net) เป็นหลัก

กลุ่มคนจนทางสังคมหรือคนจนโครงสร้าง ได้แก่กลุ่มคนที่ไม่ใช่คนจนพื้นฐาน แต่มีโอกาสทางเศรษฐกิจสังคม ด้อยกว่าคนรวย หรือคนชั้นกลาง แนวทางนโยบาย ควรเน้นการให้ความเท่าเทียมในโอกาสทางเศรษฐกิจ ทางการปกครอง เป็นต้น

ในส่วนของการเข้าถึงคนจนนั้น มีประเด็นที่ต้องคิดทั้งในมิติเชิงพื้นที่ และในมิติเชิงเศรษฐกิจสังคมมีรายละเอียดดังนี้

มิติเชิงพื้นที่

คนจนส่วนใหญ่ที่เหลืออยู่ในสังคมไทย กระจุกตัวอยู่ในบางพื้นที่เช่น ในจังหวัดทางภาคตะวันออกเฉียงเหนือ หรืออาศัยอยู่ในพื้นที่ที่มีลักษณะเฉพาะทางภูมิศาสตร์ เช่นในเขตภูเขา ในเขตแห้งแล้ง เป็นต้น ส่วนคนจนเมือง ก็มักจะกระจุกตัวอยู่ในชุมชนแออัดต่างๆ เป็นต้น

มิติเชิงเศรษฐกิจสังคม

อย่างไรก็ตาม ยังมีคนจนอีกจำนวนไม่น้อย ที่มีลักษณะถูกแบ่งแยกทางเศรษฐกิจสังคม เช่น อาศัยอยู่ "ท้ายบ้าน" ตามหมู่บ้านในชนบทโดยอยู่ห่างไกลจาก "ศูนย์กลาง" ของหมู่บ้าน และในบางครั้งก็ถูกกีกกันจากเพื่อนบ้าน ไม่สามารถมีส่วนร่วมในกิจกรรมที่สำคัญได้

นอกจากนี้ยังมีคนจนที่เก็บตัวอยู่แต่ในบ้าน เนื่องจากปัญหาบางประการเช่นเจ็บป่วยเรื้อรัง เป็นที่รังเกียจ  แก่ชรา พิการ เป็นต้น อีกประเภทหนึ่งคือคนเร่ร่อนที่ไม่มีที่อยู่อาศัยเป็นหลักแหล่ง

สำหรับข้อเสนอแนะในการปรับปรุงแก้ไขวิธีการการคือ

การบริหารจัดการ

การทำให้บริการสาธารณะเป็นบริการที่ตกแก่คนจน จะต้องมองความสัมพันธ์ระหว่างคน 3 กลุ่ม คือ คนจน ผู้กำหนดนโยบาย และผู้ให้บริการ สำหรับความสัมพันธ์ระหว่างคนจน กับผู้กำหนดนโยบายต้องดูเรื่องการเพิ่มปากเสียง เพิ่มอำนาจให้กับคนจน ระหว่าง ผู้กำหนดนโยบายกับผู้ให้บริการ ควรมีข้อตกลงการให้บริการสาธารณะ (public service agreement) ที่มีรายละเอียดว่า รัฐมีหน้าที่อะไรในเรื่องการลดความยากจน (การกำหนดเป้าหมาย ขจัดความยากจนให้หมดไป ใน 6 ปีเป็นส่วนหนึ่ง) ระบบการประเมินผลเป็นอย่างไร หน้าที่และความรับผิดชอบของประชาชนและคนจนเป็นอย่างไร

ควรแยกความรับผิดชอบของรัฐบาล หรือนักการเมืองในฐานะ ผู้กำหนดนโยบาย ออกจากความรับผิดชอบของผู้ให้บริการ (หน่วยงานของภาครัฐ หรือเอกชน) เพราะมีแรงจูงใจต่างกัน และโครงสร้างความรับผิดชอบก็ต่างกัน โดยนักการเมืองควรรับผิดชอบต่อประชาชนเป็นหลัก ส่วนหน่วยบริการมีหน้าที่สนองตอบนโยบาย

นโยบายแก้ไขปัญหาความยากจนเชิงโครงสร้าง ควรเป็นนโยบายที่ส่งเสริม ให้คนจนมีความสามารถ มีพลังอำนาจในการกำหนดตัวเอง มีอำนาจต่อรอง มีศักยภาพ และสามารถป้องกันความเสี่ยงได้ โดยต้องสนับสนุนทรัพยากร (งบประมาณ) ให้เกิดเครือข่ายชุมชนเข้มแข็งจัดการตัวเอง ในการบริหารจัดการทรัพยากรชุมชนเพื่อให้เกิดการบูรณาการ และการส่งเสริมกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชน

ให้คนจนเข้ามามีส่วนร่วมมากขึ้น ในกระบวนการตัดสินใจ และกระบวนการประเมินผล

สร้างมาตรการที่ป้องกันคนไม่จน เข้ามาแย่งชิงทรัพยากร ที่ใช้เพื่อแก้ปัญหาความยากจน เช่นอาจทำให้ภาระของคนรวย ในการเข้าร่วมสูงมากขึ้น จนไม่คุ้มที่จะแย่งชิง

ส่งเสริมการกระจายอำนาจการคลังสู่ท้องถิ่นอย่างแท้จริงและไม่รีรอพัฒนาข้อมูลและความรู้

พัฒนาข้อมูล ให้คนจนมีส่วนร่วมในการเก็บ มีการร่วมใช้ข้อมูลอย่างสร้างสรรค์ มีศูนย์ข้อมูลในระดับพื้นที่ และระดับชาติ

ส่งเสริมการจัดการความรู้โดยชุมชนและชาวบ้าน มีแรงจูงใจที่เหมาะสมให้ชาวบ้านเก็บข้อมูลที่เป็นจริง ซึ่งมีความเป็นไปได้หากชาวบ้านทราบว่า ข้อมูลเหล่านั้นจะถูกนำมาใช้เพื่อประโยชน์ของชาวบ้านเอง ตรงนี้กลไกการบริหารข้อมูล และการใช้ประโยชน์ข้อมูลโดยหน่วยงานภายนอก ต้องมีความละเอียดอ่อน

บทบาทของชุมชน

มีแผนแม่บทชุมชนเพื่อลดความยากจน ที่คิดจากชุมชน ควรเน้นศักยภาพของชุมชน แผนชุมชนอาจมีสองระดับคือ แผนที่ให้ชุมชนช่วยเหลือตนเองก่อน แต่ถ้ายังไม่เพียงพอก็ต้องพึ่งภายนอก ดังนั้น จึงต้องร่วมกันคิดว่าทำอย่างไร ให้แผนชุมชนมีความบูรณาการ ร่วมกับหน่วยงานภาครัฐ(องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฯลฯ) โดยเป็นไปในลักษณะคิดจากข้างล่าง ภาครัฐหนุนเสริม หลีกเลี่ยงข้อบกพร่องในอดีต ที่มีแต่การบูรณาการด้านแนวคิด แต่ในทางปฏิบัติยังมีลักษณะต่างคนต่างทำ

การส่งเสริมให้ภาคชุมชนร่วมคิด อาจมีกลไกเป็นคณะกรรมการที่เกิดขึ้น เพื่อดำเนินการอย่างจริงจัง และต่อเนื่อง และควรมี "ตัวชี้วัดความสำเร็จ" ที่เน้นความพึงพอใจของประชาชน มากกว่าความรวดเร็วในการทำงาน

เพิ่มศักยภาพคนจน

เพิ่มศักยภาพคนโดยแบ่งตามกลุ่มเป้าหมาย ดังที่กล่าวแล้วในตอนต้นว่า นโยบายแก้ปัญหาของแต่ละกลุ่ม ควรแตกต่างกัน และควรจะแตกต่างกันในระดับพื้นที่/ ภูมิภาค ระบบกฎเกณฑ์โครงการต่างๆ ควรยืดหยุ่น

สร้างทางเลือกให้คนจน โดยเฉพาะทางเลือกที่ดีผลดีต่อคนจนในระยะยาว ทางเลือกสำคัญควรเน้นกระบวนการ เสริมศักยภาพ โดยการเพิ่มโอกาสด้านการศึกษา เทคโนโลยี และการจัดการฐานทรัพยากร(โดยเฉพาะที่ดิน) ซึ่งเป็นสาเหตุสำคัญของความยากจน

แก้ปัญหาความยากจนเชิงโครงสร้าง

การแก้ไขปัญหาความยากจนเชิงโครงสร้าง ต้องร่วมมือกันจากหลายภาคี หลายวิธีคิด หลายวิธีทำ ควรส่งเสริมให้แต่ละวิธีมีการหนุนเสริมสนับสนุน ให้มีการทำงานเชื่อมโยง แลกเปลี่ยนข่าวสารซึ่งกันและกัน

โดยเฉพาะโครงสร้างทางด้านกฎหมายและระบบยุติธรรม เช่น นโยบายแก้ไขความขัดแย้งโดยสันติวิธี

เน้นให้ประชาชนรู้ระบบกฎหมาย รับรู้สิทธิที่ตนเองควรได้

นิยามความยากจน 3 ลักษณะ

ตัวอย่างลักษณะของคนจนพื้นฐานเรื้อรัง

สภาพความเป็นอยู่แร้นแค้น ขาดแคลนปัจจัยพื้นฐาน

การศึกษาไม่เกินระดับประถมศึกษา

ไม่มีเงินออมและไม่มีทรัพย์สินใดๆ เลย(ทั้งถาวรและไม่ถาวร)

มีภาระครอบครัวสูง เช่น มีสมาชิกเป็นเด็ก คนชรา ผู้ป่วยเรื้อรังและรุนแรงและคนพิการ

ไม่มีที่ดินทำกินหากเป็นเกษตรกร

เป็นแรงงานเด็ก(ต้องทำงานทั้งที่อายุน้อย ทำให้ไม่มีโอกาสในการศึกษาเพื่อหลุดพ้นความยากจนในระยะยาว)

เป็นแรงงานรับจ้างหมุนเวียนในภาคการเกษตร/รับจ้างทั่วไป

แรงงานที่ได้รับค่าจ้างต่ำกว่าหรือเท่ากับค่าจ้างขั้นต่ำ มีภาระเลี้ยงดูในครอบครัวตั้งแต่ 3 คนขึ้นไป

ผู้ว่างงานและไม่มีรายได้ทางอื่น

ตัวอย่างลักษณะของคนจนพื้นฐานทั่วไป

มีที่ดินน้อยหรือที่ดินไม่เหมาะสมสำหรับทำการเกษตร

ไม่มีเงินออมและไม่มีทรัพย์สินถาวร(อาจมีทรัพย์สินไม่ถาวรบ้าง) หรือมีแต่มูลค่ำต่ำ

เป็นแรงงานที่มีลักษณะขั้นพื้นฐานเท่านั้น อาจได้รับค่าจ้างขั้นต่ำ แต่มีภาระเลี้ยงดูในครอบครัวตั้งแต่ 3 คนขึ้นไป ทำให้ยังคงไม่พ้นสภาพยากจน

การศึกษาไม่เกินระดับมัธยมศึกษาตอนต้น

หาบเร่ (โดยเฉพาะสินค้าประเภทอาหารและมีปริมาณขายไม่มาก ซื้อมาตอนเช้าแล้วต้องขายให้หมดในแต่ละวัน)

ตัวอย่างลักษณะของกลุ่มเสี่ยงที่จะจน

เป็นเกษตรกรที่มีที่ดินทำกินเพียงพอ  แต่อาจมีคุณภาพต่ำหรืออยู่ในสภาพภูมิประเทศที่ไม่ดีนัก และอาจขาดเงินทุนหมุนเวียนเพียงพอ ในการทำการเกษตร ทำให้ต้องกู้หนี้นอกระบบ

มีทรัพย์สินถาวรอยู่บ้าง แต่มีจำนวนน้อยหรือมูลค่าต่ำ

เป็นลูกจ้างที่มีรายได้สูงพอควร แต่ไม่มั่นคง(เช่นลูกจ้างชั่วคราว)

อายุมากหรือไม่มีทักษะแรงงานที่เหมาะกับเทคโนโลยีสมัยใหม่ มีโอกาสถูกปลดจากงานสูงกว่าแรงงานทั่วไป

ทำงานที่มีความเสี่ยงต่ออุบัติเหตุสูง

แผงลอย(ที่ไม่มีหลักแหล่งที่ตั้งแน่นอนต้องเปลี่ยนที่ขายไปเรื่อยๆ)

ขาดความรู้ในการวางแผนชีวิตและการวางแผนบริโภคที่ดี

หน้า 2