รายงานพิเศษ  ประชาชาติธุรกิจ หน้า 8  วันที่ 11 ธันวาคม 2546  ปีที่ 27 ฉบับที่ 3539 (2739)

"คลัง-รัฐวิสาหกิจ" แบ่งสมบัติวุ่น บริษัทใหม่หยิบแต่ "ของดี" เข้าตลาดหุ้น

คือพาดหัวข่าว "ประชาชาติธุรกิจ" ฉบับวันที่ 8-10 ธันวาคมที่ผ่านมา ข่าวนี้สะท้อนปัญหาการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ หรือการขายสมบัติของชาติโดยการใช้ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542 ได้อย่างเป็นรูปธรรม

ปัจจุบันประเทศไทยมีรัฐวิสาหกิจจำนวนกว่า 60 แห่ง มีสินทรัพย์รวมกันกว่า 4 ล้านล้านบาท มีพนักงานกว่า 1 ล้านคน มีงบประมาณรวมกันปีละประมาณ 1 ล้านล้านบาท ทำรายได้ให้แก่รัฐประมาณปีละ 20,000 ล้านบาท

อาจกล่าวได้ว่ารัฐวิสาหกิจก็คือ "ขุมทรัพย์" หนึ่งของประเทศไทย ขุมทรัพย์นี้มิได้เกิดขึ้นมาจากการเนรมิต หรือความบังเอิญ แต่เกิดขึ้นมาจากรัฐบาลทุกยุคทุกสมัยที่ผ่านมาได้ทุ่มเทเงินงบประมาณจำนวนมาก เพื่อให้รัฐวิสาหกิจเหล่านั้น สามารถดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะให้กับประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ

ดังนั้น การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ หรือการ "ขาย" รัฐวิสาหกิจเหล่านี้จึงต้องดำเนินการอย่างรอบคอบเพื่อมิให้รัฐ และประชาชนที่ต่างก็มีผลประโยชน์เกี่ยวข้องกับรัฐวิสาหกิจต้องเสียประโยชน์

แต่จากการวิเคราะห์ พระราชบัญญัติทุนรัฐ วิสาหกิจ ฯ ของ ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์ จากคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย พบว่ากระบวนการตามกฎหมายดังกล่าวอาจก่อให้เกิดผลเสียต่อประเทศชาติมากกว่าผลดี โดยมีเหตุผลอย่างน้อย 4 ประการ ดังนี้

(1) กระบวนการจัดทำกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐ วิสาหกิจขาดการศึกษาวิเคราะห์อย่างเป็นระบบ รวมทั้งมิได้ทำการศึกษาเปรียบเทียบ ถึงกฎหมายลักษณะดังกล่าวกับประสบการณ์ของต่างประเทศที่มีมาก่อน

การเขียนกฎหมายโดยขาดความรู้ทำให้กฎหมายกลายเป็นการ "ทดลอง" ทฤษฎีและวิธีการใหม่ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ว่าจะสามารถทำได้หรือไม่อย่างไร ซึ่งคงไม่มีใครยืนยันได้ว่าผลการทดลองดังกล่าวจะเกิด "ผลดี" หรือ "ผลเสีย" ต่อประเทศชาติ

(2) การแปรรูปรัฐวิสาหกิจคือการทำให้ "ความเป็นเจ้าของ" ของรัฐหมดไป รัฐวิสาหกิจในรูปแบบบริษัทที่มีทุนเป็นหุ้น จะถูกแปรรูปได้ ก็แต่โดยการขายหุ้นให้แก่เอกชนจนสัดส่วนความเป็นเจ้า ของของรัฐน้อยกว่ากึ่งหนึ่ง ฉะนั้น หัวใจสำคัญของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในรูปแบบบริษัท ที่มีทุนเป็นหุ้น คือนำหุ้นของรัฐวิสาหกิจนั้นออกขาย

อย่างไรก็ตาม เนื่องจาก พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจกำหนดไว้แต่เพียง วิธีการแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจให้เป็นหุ้น มิได้ก้าวไปถึงการขายหุ้นดังกล่าวให้กับเอก ชน จึงอาจกล่าวได้ว่า พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจเป็นกฎหมายแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ที่ไม่ครบขั้นตอน

กล่าวคือ ไม่สามารถใช้กฎหมายดังกล่าวเป็นเครื่องมือในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจให้เสร็จได้ทันที

สิ่งที่น่าจับตามอง คือ กระบวนการภายหลังการเปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจไปเป็นหุ้นของบริษัทแล้ว รัฐบาลจะทำอย่างไรกับการนำหุ้นของบริษัทที่

เป็นรัฐวิสาหกิจอยู่ออกขาย และจะมีมาตรการอย่างไร ในการกำกับดูแลการขายหุ้นของรัฐวิสาหกิจที่เป็นบริษัท เพื่อมิให้เกิดภาวะการ "ขายชาติ" ด้วยการขายหุ้นของรัฐวิสาหกิจนั้น ให้กับต่างชาติจนสัดส่วนความเป็นเจ้าของกิจการนั้น กลายเป็นของคนต่างชาติ

(3) โครงสร้างของกฎหมายเอื้อประโยชน์ให้กับฝ่ายการเมืองอย่างมาก เริ่มตั้งแต่ให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้มี "อำนาจในการเลือก" รัฐวิสาหกิจที่จะนำมาแปลงทุนเป็นหุ้น การกำหนดให้องค์ประกอบของคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจ ก็มาจากฝ่ายการเมืองเป็นส่วนใหญ่ และการให้อำนาจคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจ ที่จะ "ควบคุม" ทุกขั้นตอน

อาจกล่าวได้ว่า คณะกรรมการนโยบายทุนรัฐ วิสาหกิจซึ่งประกอบด้วยคณะบุคคลไม่เกิน 26 คน ที่มาจากบุคคลในคณะรัฐมนตรีประมาณ 16 คน มาจากผู้ที่คณะรัฐมนตรีแต่งตั้งไม่เกิน 6 คน และมาจากข้าราชการประจำอีก 5 คน เป็นคณะกรรมการที่มีอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดเกี่ยวกับการดำเนินการ แปลงทุนของรัฐวิสาหกิจให้เป็นหุ้นของบริษัท

นอกจากนี้ ฝ่ายการเมือง ยังมีอำนาจแทรกอยู่ในส่วนต่างๆ ของกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการให้คณะกรรมการ เตรียมการจัดตั้งบริษัท กำหนดกิจการ สิทธิ หนี้ ความรับผิด และสินทรัพย์ของรัฐวิสาหกิจ ส่วนที่จะโอนให้แก่บริษัทที่จะจัดตั้งขึ้น การกำหนดจำนวนหุ้นและมูลค่าหุ้น การกำหนดรายชื่อกรรมการบริษัท รวมถึงการให้อำนาจคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจ ที่จะแต่งตั้งคณะกรรมการขึ้นมาใช้อำนาจพิเศษของรัฐ วิสาหกิจที่ได้แปลงเป็นบริษัทแล้วด้วย

ข้อสังเกตสำคัญก็คือ ฝ่ายการเมืองกระทำไป เพื่อประโยชน์ของประเทศชาติหรือของตนเองและพวกพ้องกันแน่ ?

(4) การยกเลิกกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจโดยฝ่ายบริหาร ประเด็นดังกล่าวเป็นประเด็นที่ถือว่า "รุนแรง" และ "ร้ายแรง" ที่สุดประเด็นหนึ่งที่ก่อให้เกิดกระแสความขัดแย้งในสังคม

แม้ศาลรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัยออกมาแล้วว่าสามารถทำได้ แต่ก็ไม่สามารถที่จะทำลายความเข้าใจในระบบ "ลำดับศักดิ์ของกฎหมาย" ที่มีอยู่ในสังคมไทยมาเป็นเวลาช้านานแล้ว

ดร.นันทวัฒน์กล่าวว่า การ "ขาย" รัฐวิสาหกิจโดยการใช้กฎหมายไม่กี่มาตราและคนไม่กี่คน ซึ่งคนไม่กี่คนเหล่านั้นเป็น "ฝ่ายการเมือง" ที่เรามักจะตั้งข้อสงสัยว่าเข้ามาทำงานเพื่อประโยชน์ของตนและพวกพ้องมากกว่าประโยชน์ของประเทศชาติ

"ไม่มีเหตุผลใดเลยที่จะมอบอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดทุกขั้นตอนในการ "ขาย" รัฐวิสาหกิจให้กับนักการเมือง เพื่อให้เข้ามาดำเนินการดังกล่าวซึ่ง "เสี่ยง" ต่อการทำให้รัฐเสียประโยชน์ซ้ำแล้วซ้ำเล่าต่อไปอีกไม่รู้จักจบสิ้น" นักกฎหมายมหาชนกล่าว

นอกจากนี้ ในกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจเอง ก็มิได้มีบทบัญญัติหรือมาตรการใดมารองรับ หรือเป็นหลักประกันให้กับประชาชนทั้งหลายว่า เมื่อ "ขาย" รัฐวิสาหกิจเหล่านั้นไปแล้ว ประชาชนจะยังได้รับบริการที่ดี และราคาไม่แพง เหมือนครั้งที่รัฐวิสาหกิจเป็นผู้จัดทำโดยอาศัยงบประมาณของรัฐหรือไม่

จึงอาจกล่าวโดยสรุปได้ว่า การแปรรูปรัฐ วิสาหกิจโดยใช้มาตรการตามกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ มีปัจจัยความเสี่ยงสูง ที่จะทำให้รัฐและประชาชนขาดประโยชน์

เนื่องมาจากกระบวนการของกฎหมายฉบับนี้ไม่โปร่งใส ให้อำนาจฝ่ายการเมืองอย่างมาก ตั้งแต่เริ่มต้นคัดเลือกรัฐวิสาหกิจที่จะนำมา "ขาย" การเข้าไปยุ่งเกี่ยวกับการดำเนินการทุกขั้นตอน รวมทั้งขั้นตอนการโอนสินทรัพย์ของรัฐวิสาหกิจ ไปให้แก่บริษัทที่จะจัดตั้งขึ้นใหม่

สิ่งที่ต้องจับตามอง คือ กระบวนการต่างๆ ที่ให้อำนาจฝ่ายการเมืองอย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาด ในการดำเนินการแบบรวบรัด และไม่โปร่งใส อันอาจส่งผลทำให้ประเทศชาติ และประชาชนต้องเสียประโยชน์ได้ในที่สุด ซึ่งในช่วงไตรมาสแรกของปี 2547 คนไทยจะได้เห็นการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ หรือการขายสมบัติของชาติได้อย่างชัดเจนยิ่งขึ้นว่า ขั้นตอนสุดท้ายใครได้ผลประโยชน์มากที่สุด ?

ประชาชาติธุรกิจ หน้า 8