ดุลยภาพดุลยพินิจ  โดย ตีรณ พงศ์มฆพัฒน์ มติชนรายวัน  วันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2546 ปีที่ 26 ฉบับที่ 9406

เอเปคเป็นเวทีที่มีขนาดใหญ่มากเวทีหนึ่ง ประกอบด้วย 21 ประเทศที่รวมกันแล้วมีประชากรมากถึง 2,500 ล้านคน มีขนาดของจีดีพีเกินกว่า 19 ล้านล้านเหรียญสหรัฐ และมีปริมาณการค้าเกือบครึ่งหนึ่งของปริมาณการค้าโลก

ยิ่งไปกว่านั้น ประเทศที่มีขนาดเศรษฐกิจใหญ่เป็นอันดับต้นๆ ของโลกก็เป็นสมาชิกของกลุ่มเอเปคนี้ ไม่ว่าจะเป็นสหรัฐอเมริกา ญี่ปุ่น จีน แคนาดาและออสเตรเลีย

แต่ทำไมการประชุมของเอเปค จึงมีสารัตถะที่ไม่โดดเด่นเป็นของตนเอง ภาพที่ปรากฏออกมามักเป็นการร่วมถ่ายภาพกัน ของผู้นำประเทศสมาชิก ที่แสดงความสมานฉันท์กันอย่างซ้ำๆ ทุกปี

นับตั้งแต่ปี 1993 ที่ประธานาธิบดีคลินตัน ริเริ่มให้การประชุมเอเปค ซึ่งเดิมเป็นเพียงการประชุมระดับรัฐมนตรี มาเป็นการประชุมระดับผู้นำประเทศ ประเทศเจ้าภาพทุกประเทศ ก็ถือเป็นความภูมิใจที่ได้มีแขกระดับสูง เช่นนี้มาเยือนพร้อมๆ กันมากมายหลายประเทศ และเป็นโอกาสงามในการสร้างความสนใจ ทั้งต่อประชาชนภายในประเทศ และสายตาชาวโลก

ไม่มีเจ้าภาพรายใด ที่ต้องการให้เป็นเพียงการประชุมระดับรัฐมนตรีอีก ไม่ว่าจะมีสารัตถะ ที่น่าสนใจเพียงพอที่จะประชุมกัน ในระดับผู้นำหรือไม่ก็ตาม

หากเราไม่นับการประชุมที่สหรัฐอเมริกา ซึ่งมีประธานาธิบดีคลินตันเป็นศูนย์กลางในห้วงสุดท้าย ของการเจรจารอบอุรุกวัยแล้ว การประชุมที่โบกอร์ เป็นการประชุมเพียงครั้งเดียวที่สำคัญจริงๆ เพราะในครั้งนั้นประเทศสมาชิกต้องถกเถียงกันอย่างหนัก ที่จะยอมรับเป้าหมายการเปิดเสรี ที่ทางสหรัฐ ต้องการให้ประเทศสมาชิก เดินไปตามวิสัยทัศน์ที่ตนต้องการ

แต่นับแต่นั้นมาเอเปคก็มักประชุมกันในเรื่องปลีกย่อย และไม่มีผลในทางปฏิบัติมากนัก

ถ้ามองในแง่ประโยชน์ การประชุมผู้นำเอเปคช่วยให้ผู้นำประเทศ ไม่ต้องเดินทางไปเยือนประเทศต่างๆ ซึ่งต้องใช้เวลาหลายปี กว่าจะเยือนประเทศสมาชิกที่ตนเองสนใจได้ครบ อย่างน้อยก็ทำให้ผู้นำประเทศ ต่างสามารถหยิบยกประเด็นขึ้นมาทบทวน หรือหารือกันในระดับทวิภาคีได้ในงานๆ เดียว

ถ้ามองในแง่สารัตถะ เอเปคยากที่จะมีวาระเฉพาะของตนเอง เนื่องจากมิใช่กลุ่มการค้าที่แท้จริง(Trading bloc) และยังประกอบด้วยประเทศที่มีความแตกต่างกันอย่างมาก ทั้งในแง่ผลประโยชน์ ทำเลที่ตั้งและระดับการพัฒนา

ประเทศเหล่านี้อยู่ในภูมิภาคที่ห่างไกลกัน ทั้งอเมริกาเหนือ อเมริกาใต้ เอเชียตะวันออกและออสเตรเลีย แล้วยังรวมไปถึงสหพันธรัฐรัสเซียอีกด้วย

เราจึงไม่น่าแปลกใจที่ทำไมประเด็นของเอเปค จึงมีแต่ประเด็นปลีกย่อยที่ขาดน้ำหนัก หรือแม้แต่เป้าหมายโบกอร์ ที่สหรัฐประสบความสำเร็จอย่างงดงาม ก็ยังเป็นเป้าหมายที่ยังต้องยึด หลักการปฏิบัติชาติที่ได้รับ ความอนุเคราะห์ยิ่ง (MFN) และด้วยความสมัครใจ ซึ่งทำให้การเปิดเสรีภายในเอเปค ไม่สามารถสถาปนาขึ้นเป็นกลุ่มการค้าได้

สำหรับประเทศในเอเชียตะวันออกแล้ว การประชุมระดับผู้นำเอเปค ควรจัดขึ้นทุก 2 ปี มิใช่ทุกปี โดยปีที่ว่างเว้นก็สามารถ จัดเป็นการประชุมในระดับรัฐมนตรี เพื่อประเมินถึงผลการปฏิบัติให้เป็นไปตามปฏิญญาที่ได้ตกลงกันไว้ก่อนหน้านั้น ว่าคืบหน้า หรือต้องปรับปรุงในรายละเอียดอย่างไร

ที่สำคัญก็คือในปีที่ว่างเว้น ก็ยังสามารถจัดประชุมผู้นำในรูปแบบอื่นเช่น การประชุมเอเชียยุโรป หรืออาเซม (ASEM) เป็นต้น

เมื่อเราหันมาย้อนดูการประชุมเอเปคครั้งที่ผ่านมาที่กรุงเทพฯ ซึ่งในสายตาสื่อมวลชน และนักสังเกตการณ์แล้ว นับว่าเป็นการประชุมที่อลังการทางด้านกิจกรรม แต่ก็มีจุดที่ค่อนข้างอ่อนด้อยในเชิงเนื้อหาสาระ

ซึ่งเป็นบทเรียนที่ประเทศเจ้าภาพ จะต้องปรับปรุงในการประชุมปีต่อไปที่ประเทศชิลี

ปฏิญญากรุงเทพฯ โดยเนื้อหาแล้ว แทบมิได้แตกต่างจากปฏิญญาที่ลอส คาบอส (เม็กซิโก) มีการสนับสนุนการเจรจาทางการค้าบนเวทีพหุภาคี และภูมิภาคเอเปค แต่ก็มิได้ส่งสัญญาณที่เด่นชัดนักทั้งๆ ที่การประชุมระดับรัฐมนตรีขององค์การการค้าโลกที่แคนคูนเพิ่งประสบความล้มเหลว

เรื่องการต่อต้านการก่อการร้ายก็คล้ายคลึงกันมาก เพียงแต่มีรูปธรรมเพิ่มขึ้นว่า จะมีการจัดตั้งกองทุนต่อต้านการก่อการร้าย ด้วยวงเงิน 5.4 พันล้านเหรียญสหรัฐ

บทเรียนสำคัญจากการประชุมที่กรุงเทพฯ ที่จะเป็นประโยชน์สำหรับชิลีก็คือ

ประการแรก เอเปคต้องชูบทบาทการเป็นเวทีเศรษฐกิจ ทั้งนี้ เพราะประเด็นเศรษฐกิจเป็นประเด็นร่วมของชาติสมาชิกทุกชาติ อีกทั้งอยู่ในความสนใจของประชาคมโลกในวงที่กว้างขวางมาก วาระทางด้านเศรษฐกิจจะทำให้เอเปค และเจ้าภาพ มีบทบาทที่ชัดเจน และต่อเนื่องในระยะยาว

สาเหตุหนึ่งที่ทำให้การประชุมที่กรุงเทพฯ ได้กลายเป็นเวทีความมั่นคง คล้ายคลึงกับ เออาร์เอฟ (ASEN Regional Forum) ก็เพราะปราศจากความชัดเจนในประเด็นเศรษฐกิจ และในขณะที่ประเด็นการต่อต้านการก่อการร้าย ซึ่งเป็นประเด็นเดิมมานับตั้งแต่การประชุมที่เซี่ยงไฮ้ เมื่อ 2 ปีที่แล้ว ปฏิญญากรุงเทพฯ ก็ไม่สามารถสร้างความชัดเจน ในส่วนที่เชื่อมโยงกับมิติทางเศรษฐกิจ มิได้มีการเน้นถึงประเด็นเกี่ยวกับ การฟื้นฟูเศรษฐกิจในภูมิภาคที่มีความไม่สงบ เพื่อนำไปสู่ความรุ่งเรืองและสันติภาพร่วมกันของโลก

ส่วนประเด็นเกี่ยวกับ "Secure Trade" ก็มิได้มีการกำหนดแนวทางปฏิบัติ ที่จะช่วยลดความเสี่ยงสำหรับธุรกิจ ในการขนส่งสินค้า ทั้งๆ ที่หลายประเทศมีความเป็นห่วงว่า จะต้องเผชิญกับมาตรการกีดกันทางการค้าในรูปแบบใหม่ ซึ่งเป็นผลลบต่อตน

ประการที่สอง เอเปคต้องส่งสัญญาณที่สามารถประสานผลประโยชน์ของประเทศเจ้าภาพ เข้ากับผลประโยชน์ของโลก และประเทศสมาชิก

การประชุมครั้งที่ผ่านมา ขาดการส่งสัญญาณที่ถูกต้อง ทำให้สับสนและไร้พลัง รัฐบาลไทยมีท่าที ไม่สนับสนุนองค์การค้าโลกทั้งๆ ที่เป็นวัตถุประสงค์พื้นฐานของเอเปค และเป็นความต้องการของประเทศสมาชิก วาระของรัฐบาลประเทศเจ้าภาพ จึงล้มเหลวเพราะเดินไปคนละทาง กับแนวทางของประเทศสมาชิกและของโลก

เราต้องตระหนักว่า เอเปคนั้นเป็นการร่วมมืออย่างหลวมๆ มิใช่กลุ่มการค้าที่แท้จริง ดังนั้น น้ำหนักของเอเปค จึงอยู่ที่การสร้างบทบาทบนเวทีโลก มิใช่เวทีภูมิภาคหรือแม้แต่เวทีเฉพาะประเทศเจ้าภาพ

เป็นเรื่องที่ยากจะเข้าใจที่เวทีที่มีน้ำหนักทางการค้าเกือบครึ่งหนึ่งของโลก กลับหลีกเลี่ยงที่จะแสดงความผูกพัน ต่อปัญหาเศรษฐกิจของโลก โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเจรจารอบโดฮาซึ่งกำลังประสบความไม่แน่นอน

รัฐบาลไทยคงเข้าใจว่า การประชุมเอเปคไม่เกี่ยวข้องกับองค์การการค้าโลก และต้องการให้เอเปค สนใจประเด็นย่อยๆ ที่รัฐบาลสนใจ เช่น เอเชียบอนด์ และการย่นระยะเวลาการเปิดเสรีในเอเปค ของประเทศกำลังพัฒนาให้เร็วขึ้นจากปี 2020 เป็น 2015

ซึ่งเมื่อเป็นเช่นนี้การขานรับจากประเทศสมาชิก จึงไม่เกิดขึ้น และในท้ายที่สุดปฏิญญากรุงเทพฯ ก็กลับต้องสนับสนุน การเจรจารอบโดฮาอย่างแห้งแล้ง

เส้นทางสู่ความเป็นผู้นำเอเชียของนายกฯทักษิณ จึงไปไม่ถึงที่หวัง

ปีหน้าจะกลายเป็นโอกาสที่งามมากสำหรับชิลี เพราะเป็นช่วงเวลาที่การเจรจารอบโดฮา เข้าใกล้เส้นตายเดือนมกราคม 2005

ชิลีนั้นเป็นประเทศที่จัดทำข้อตกลงการค้าเสรีทวิภาคีมากที่สุดประเทศหนึ่ง และที่ผ่านมาก็ได้ทำข้อตกลงการค้าเสรีแล้ว กับสหรัฐ แคนาดา เม็กซิโก และเกาหลีใต้ และกำลังดำเนินการเจรจากับนิวซีแลนด์ สิงค์โปร์ ไทย และเปรูด้วย จึงเป็นประเทศที่มีการดำเนินการระดับทวิภาคีกับประเทศในเอเปค มากกว่าประเทศใดๆ รวมทั้งไทยด้วย

แต่ในการประชุมที่กรุงเทพฯ ประธานาธิบดีลากอส กลับสามารถส่งสารได้อย่างหนักแน่นว่า ทำไมประเทศกำลังพัฒนา และประเทศในเอเปคจึงต้องสนับสนุนระบบการค้าโลก ที่ทำงานบนพื้นฐานของกติกา หรือระเบียบการค้า มิใช่ระบบที่ขึ้นอยู่อำนาจต่อรองของประเทศ ที่มีน้ำหนักมากกว่า

ประธานาธิบดีลากอสน่าจะสร้างความโดดเด่น ให้แก่ชิลีและเอเปคได้เป็นอย่างดี โดยจะชูประเด็นเศรษฐกิจที่มีความสำคัญยิ่ง ต่อประชาคมโลก เช่นการสนับสนุนให้การเจรจารอบโดฮา ได้ข้อสรุปทันกำหนดเวลา (Conclusion of the Doha Development Round) และการเร่งสร้างระเบียบการเงินโลก ที่ต้องมีการกำกับดูแลเงินทุนระยะสั้น (International Financial Architecture) ซึ่งล้วนเป็นสาระที่มีความสำคัญในตัวของมันเอง และเป็นวาระของโลก ที่ประสานสอดคล้องกับผลประโยชน์ของชิลี และประเทศสมาชิกเอเปคเป็นอย่างดีด้วย

ประธานาธิบดีลากอส จะทำสิ่งที่ตรงกันข้ามกับผู้นำของไทย

นั่นคือจะจับมือกับองค์การการค้าโลก

และย้ำให้เห็นว่าผลประโยชน์ของประเทศตน กับผลประโยชน์ของโลกนั้นมีเนื้อหาแบบเดียวกัน

หน้า 6