โดย ผู้จัดการออนไลน์  รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, จากท่าพระจันทร์ถึงสนามหลวง  วันพุธที่ 26 พฤศจิกายน พ.ศ. 2546

เมื่อเกิดวิกฤติการณ์การเงิน 2540 ผู้คนจำนวนไม่น้อยเสนอความเห็นว่า วิกฤติการณ์การเงิน เกิดขึ้นเพราะธนาคารแห่งประเทศไทย ขาดความเป็นอิสระในการดำเนินนโยบายการเงิน แต่ผมกลับเห็นว่า วิกฤติการณ์การเงิน เกิดขึ้นเพราะธนาคารแห่งประเทศไทยมีความเป็นอิสระมากเกินไป

ในระหว่างปี 2539-2540 ผมใช้พื้นที่ในหนังสือพิมพ์ผู้จัดการรายวัน ผู้จัดการรายสัปดาห์ และ Financial Day ในการทำสงครามทางความคิดกับธนาคารแห่งประเทศไทย บางครั้งถึงกับห้ำหั่นผู้นำวังบางขุนพรหม ในฐานที่ดำเนินนโยบายผิดพลาด และมีปัญหาการขัดกัน ระหว่างผลประโยชน์ส่วนบุคคล กับผลประโยชน์ส่วนรวม (Conflicts of Interest) คนเหล่านี้ไม่รักษา พรหมจรรย์ของขุนนางนักวิชาการ ทั้งๆ ที่อาจารย์ป๋วย อึ๊งภากรณ์ พร่ำสอน และประพฤติตนเป็นเยี่ยงอย่าง ความเสื่อมทรามทางจริยธรรม และความตกต่ำทางวิชาการ นำสังคมเศรษฐกิจไทย ร่วงหล่นสู่หุบเหวแห่งหายนภัย น่าประหลาดที่คนเหล่านี้กลับได้ดิบได้ดีในปัจจุบัน ทั้งๆ ที่เป็นปฏิกูลทางประวัติศาสตร์

ผมวิพากษ์ธนาคารแห่งประเทศไทย ในฐานที่ทำตัวเป็นซานตาคลอส แห่งวังบางขุนพรหม โดยที่ผู้นำบางคนอิงแอบ ผู้มีอำนาจทางการเมือง  และชักนำการเมืองเข้าสู่วังบางขุนพรหม ทั้งๆ ที่ปากเรียกร้องความเป็นอิสระ แต่กลับอิงแอบอำนาจฝ่ายการเมืองในการห้ำหั่นกันเอง

ในงานวิจัยเรื่อง “การบริหารนโยบายการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจในอนาคต : บททดลองเสนอ” (2539) ผมวิเคราะห์ให้เห็นว่า ธนาคารแห่งประเทศไทยมีอำนาจหน้าที่มากเกินไป และอำนาจหน้าที่บางด้าน ขัดกับความเป็นอิสระ ของธนาคารแห่งประเทศไทย กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ หากธนาคารแห่งประเทศไทย ยังคงทำหน้าที่เหล่านั้น ธนาคารแห่งประเทศไทย จะไม่สามารถธำรงความเป็นอิสระ ในการดำเนินนโยบายการเงินได้ ในประการสำคัญ ธนาคารแห่งประเทศไทยขาดธรรมาภิบาล (Good Governance) การกำหนด และบริหารนโยบายการเงิน ขาดการมีส่วนร่วม ของประชาชน (Participation) ขาดความโปร่งใส (Transparency) และขาดความรับผิด (Accountability) ผมได้เตือนว่า หากยังไม่มีการปฏิรูประบบการบริหารนโยบายเศรษฐกิจมหภาค รวมทั้งการปฏิรูปธนาคารแห่งประเทศไทย การรับมือกับภาวะที่เงินทุนเคลื่อนย้ายระหว่างประเทศโดยเสรีจะเป็นเรื่องยากยิ่ง พร้อมทั้งให้ข้อเสนอแนะในการปฏิรูปดังกล่าว

ผู้ที่เป็นแฟนติดตามอ่านคอลัมน์ของผม ในหนังสือพิมพ์เครือผู้จัดการ จะไม่รู้สึกประหลาดใจข้อความในย่อหน้าข้างต้นนี้ เพราะเป็นเรื่องที่กล่าวย้ำแล้วย้ำเล่าในบทความต่างกรรมต่างวาระระหว่างปี 2539-2540 ซึ่งต่อมารวบรวมตีพิมพ์ในหนังสือชื่อ วิกฤติการณ์การเงินและเศรษฐกิจการเงินไทย (2541)

งานวิจัยเรื่อง "การบริหารนโยบายการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจในอนาคต : บททดลองเสนอ" (2539) เขียนขึ้นก่อนเกิดวิกฤติการณ์การเงิน 2540 ในเวลานั้น ทั้งธนาคารแห่งประเทศไทยและกระทรวงการคลัง มิได้สนใจข้อเสนอแนะทางนโยบาย ในงานวิจัยนี้ จวบจนภายหลังวิกฤติการณ์การเงิน 2540 ซึ่งทำให้ธนาคารแห่งประเทศไทย เป็นสิ่งชำรุดทางประวัติศาสตร์ ธนาคารแห่งประเทศไทยต้องกลับมาสนใจงานวิจัยและการวิพากษ์ของผม ซึ่งเป็นเวลาหลังจากที่มูลนิธิโตโยต้าประเทศไทย ให้รางวัล TTF Award แก่งานวิจัยนี้ (2541)

ทั้งๆ ที่ผมวิพากษ์ธนาคารแห่งประเทศไทย แต่ผมยังเห็นว่า ธนาคารแห่งประเทศไทย ต้องมีความเป็นอิสระในการกำหนด และบริหารนโยบายการเงิน เพียงแต่ต้องดำเนินการสำคัญอย่างน้อย 2 เรื่อง เรื่องแรก ได้แก่ การจำกัดอำนาจหน้าที่ของธนาคารแห่งประเทศไทย เฉพาะในเรื่องการรักษาเสถียรภาพทางการเงิน ไม่ควรให้มีอำนาจหน้าที่ ในการพัฒนาเศรษฐกิจ และสังคม และไม่ควรให้มีอำนาจหน้าที่ ในการกำกับและตรวจสอบสถาบันการเงิน รวมตลอดจนการฟื้นฟู และพัฒนาระบบสถาบันการเงิน เรื่องที่สอง ได้แก่ การสร้างกลไกการรับผิด (Accountability Mechanism) เพื่อให้ธนาคารแห่งประเทศไทยต้องรับผิดต่อประชาชน

ความเป็นอิสระในการดำเนินนโยบายมีอย่างน้อย 2 ด้าน ด้านหนึ่ง ได้แก่ ความเป็นอิสระในการเลือกเป้าหมาย และกำหนดมูลค่าของเป้าหมาย (Target Independence) ด้านที่สอง ได้แก่ ความเป็นอิสระในการใช้เครื่องมือ (Instrument Independence)

ผมมีความเห็นว่า ธนาคารแห่งประเทศไทย ไม่ควรมีอิสระในการเลือกเป้าหมาย และกำหนดมูลค่าของเป้าหมาย ในสังคมประชาธิปไตย การเลือกเป้าหมายเป็นอำนาจหน้าที่ของฝ่ายการเมือง เนื่องเพราะฝ่ายการเมือง ต้องรับผิดต่อประชาชน หากเป้าหมายขัดแย้งกัน (Conflicts of Targets) การจัดลำดับความสำคัญของเป้าหมาย ต้องเป็นอำนาจของฝ่ายการเมือง ธนาคารแห่งประเทศไทยมิควรมีอำนาจที่จะสั่งการว่า เป้าหมายการรักษาเสถียรภาพทางการเงิน ที่ตนรับผิดชอบ มีความสำคัญเหนือกว่าเป้าหมายอื่นๆ อำนาจเช่นนี้จักต้องเป็นอำนาจของฝ่ายการเมือง

ฝ่ายการเมือง นอกจากต้องมีอำนาจในการเลือกเป้าหมายแล้ว ยังต้องมีอำนาจในการกำหนด มูลค่าของเป้าหมายอีกด้วย ในปัจจุบัน ธนาคารแห่งประเทศไทย มีหน้าที่โดยพฤตินัยในการรักษาเสถียรภาพของราคา ธนาคารแห่งประเทศไทย ใช้อำนาจในการกำหนดเป้าหมายเงินเฟ้อ โดยที่กระบวนการกำหนดเป้าหมายเงินเฟ้อ ขาดกลไกความรับผิดชอบต่อประชาชน หากธนาคารแห่งประเทศไทยกดอัตราเงินเฟ้อให้ต่ำ (Disinflation) ย่อมก่อผลกระทบต่อเป้าหมายอื่นๆ ของระบบเศรษฐกิจ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เป้าหมายการจ้างงาน และเป้าหมายการจำเริญเติบโตทางเศรษฐกิจ เนื่องจากมีปัญหาความขัดกัน ระหว่างเป้าหมาย ปัญหานี้ยังไม่เกิดในปัจจุบัน เนื่องเพราะโลกกำลังเผชิญภาวะเงินฝืด (Global Deflation)

ในขณะที่ผมเห็นว่า ธนาคารแห่งประเทศไทย มิควรมีอิสระในการเลือกเป้าหมาย และการกำหนดมูลค่าของเป้าหมาย แต่ผมกลับมีความเห็นว่า ธนาคารแห่งประเทศไทย ควรมีอิสระในการใช้เครื่องมือของนโยบายการเงิน

หากมีการจำกัดอำนาจหน้าที่ของธนาคารแห่งประเทศไทย ให้แคบลงและชัดเจนขึ้น และมีการสร้างกลไก เพื่อให้ธนาคารแห่งประเทศไทยต้องรับผิดต่อประชาชน ธนาคารแห่งประเทศไทย สมควรมีอิสระในการใช้เครื่องมือทางการเงิน

การบริหารนโยบายการเงิน เป็นเรื่องละเอียดอ่อน เพราะเสถียรภาพทางการเงิน ขึ้นอยู่กับการคาดการณ์ ของตลาดอย่างสำคัญ ตลาดการเงิน ทั้งภายในประเทศและระหว่างประเทศ โดยพื้นฐานเป็นตลาดที่ไม่สมบูรณ์ ความไม่สมบูรณ์ที่สำคัญเป็นความไม่สมบูรณ์ด้านสารสนเทศ หากฝ่ายการเมืองใช้อำนาจแทรกแซง การบริหารนโยบายการเงินของธนาคารแห่งประเทศไทย ตลาดย่อมตั้งข้อกังขาได้เสมอว่า ฝ่ายการเมืองใช้อำนาจแทรกแซงเพื่อใคร เพื่อตนเองและพวกพ้องหรือไม่

การแทรกแซงของฝ่ายการเมือง นอกจากจะทำลายความเป็นอิสระของธนาคารแห่งประเทศไทยแล้ว ยังทำลายความน่าเชื่อถือ (Credibility) ของธนาคารแห่งประเทศไทยอีกด้วย หากตลาดขาดความเชื่อถือธนาคารแห่งประเทศไทยเสียแล้ว ตลาดย่อมไม่เชื่อว่า ธนาคารแห่งประเทศไทย บริหารนโยบายการเงินด้วยความซื่อสัตย์สุจริต และบริหารอย่างมืออาชีพ เพื่อบรรลุเป้าหมายเสถียรภาพทางการเงิน หากแต่บริหารเพื่อผลประโยชน์ ของผู้มีอำนาจทางการเมือง และลิ่วล้อ การขาดความน่าเชื่อถือเช่นนี้ ย่อมสร้างความเปราะบางแก่ภาคเศรษฐกิจการเงิน (Financial Fragility) โดยที่ความเปราะบางดังกล่าวนี้นำไปสู่ภาวะตื่นตระหนกทางการเงิน (Financial Panic) ได้โดยง่าย

แทนที่รัฐบาลและผู้คนในแวดวงรัฐบาลจะมุ่งเล่นงานธนาคารแห่งประเทศไทย และหมายตาในการลิดรอนความเป็นอิสระ ของธนาคารแห่งประเทศไทย สมควรเพ่งพินิจประเด็นการปฏิรูป ระบบการบริหารนโยบายเศรษฐกิจมหภาค รวมทั้งการปฏิรูปธนาคารแห่งประเทศไทย นับตั้งแต่เกิดวิกฤติการณ์การเงิน 2540 เป็นต้นมา การขับเคลื่อนการปฏิรูปเรื่องนี้ มีอยู่น้อยมาก บัดนี้ล่วงเข้าปี 2546 ระบบการบริหารนโยบายเศรษฐกิจมหภาค เกือบจะไม่แตกต่าง จากระบบที่ก่อให้เกิดวิกฤติการณ์การเงิน 2540

การแยกแยะความแตกต่าง ระหว่างความเป็นอิสระในการเลือกเป้าหมาย และกำหนดมูลค่าของเป้าหมาย กับความเป็นอิสระในการใช้เครื่องมือ ดังที่ผมนำเสนอข้างต้นนี้ น่าจะช่วยให้เข้าใจได้ดีขึ้นว่า เมื่อกล่าวถึงความเป็นอิสระของธนาคารแห่งประเทศไทย เราหมายถึงความเป็นอิสระในด้านใด

ในทำนองเดียวกับที่ผมเห็นว่า ธนาคารแห่งประเทศไทย ควรมีความเป็นอิสระในการบริหารนโยบายการเงิน ในระดับที่แน่นอนระดับหนึ่ง ผมเห็นว่า คณะกรรมการหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.) สมควรมีความเป็นอิสระด้วยเหตุผลคล้ายคลึงกัน

ก.ล.ต. มีหน้าที่กำกับและควบคุมตลาดหลักทรัพย์ ให้มีการดำเนินงานอย่างมีประสิทธิภาพ และอย่างสุจริตและเที่ยงธรรม กติกาการเล่นเกมในตลาดหลักทรัพย์ ที่เป็นสาระสำคัญปรากฏอยู่แล้วใน พ.ร.บ.หลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ พ.ศ. 2535 ก.ล.ต.มีอำนาจในการกำหนดกติกาการเล่นเกมเพิ่มเติมได้

รัฐบาลมีอำนาจแทรกแซง ก.ล.ต.ทางอ้อมอยู่แล้ว เพราะรัฐบาลมีอำนาจในการแต่งตั้ง ก.ล.ต. จึงสามารถส่งคนของรัฐบาล เข้าไปนั่งใน ก.ล.ต. หากต้องการผลักดันการกำหนด หรือการเปลี่ยนแปลงกฎกติกา ก็สามารถผลักดันผ่านคนของรัฐบาลได้ ด้วยเหตุดังนี้ รัฐบาลจึงไม่สมควรใช้อำนาจแทรกแซงการทำงานของ ก.ล.ต.โดยตรง

หากรัฐบาลแทรกแซงการทำงานของ ก.ล.ต.โดยตรง ตลาดย่อมกังขาได้เสมอว่า รัฐบาลแทรกแซง ก.ล.ต.เพื่อใคร เพื่อตนเองและพวกพ้องใช่หรือไม่ หากข้อกังขาเช่นนี้แพร่ระบาด ก.ล.ต.ย่อมสิ้นความน่าเชื่อถือ และตลาดย่อมเห็นว่า การซื้อขายหลักทรัพย์ในตลาดขาดความสุจริต และเที่ยงธรรม ซึ่งไม่เป็นผลดีต่อสุขภาพของตลาดเอง

แทนที่รัฐบาลจะมุ่งแทรกแซงการทำงานของ ก.ล.ต.สมควรหันมาจับประเด็นธรรมาภิบาลของ ก.ล.ต. ในเมื่อ ก.ล.ต.มีหน้าที่ควบคุมและกำกับตลาดหลักทรัพย์ สมควรที่จะมี กฎเหล็ก ในการป้องกันมิให้ ก.ล.ต.ใช้ประโยชน์จากข้อมูลภายใน (Inside Information) โดยเฉพาะอย่างยิ่งการห้าม กลต.เล่นหุ้น และการห้ามผู้ประกอบธุรกิจเงินทุนและหลักทรัพย์ดำรงตำแหน่ง กลต.

หากเลขาธิการและกรรมการ ก.ล.ต. รวมตลอดจนผู้จัดการตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย เล่นหุ้นได้ จะป้องกันมิให้บุคคลเหล่านี้ หาประโยชน์ส่วนบุคคลจากข้อมูลภายในได้อย่างไร และการดำเนินงานของตลาดหลักทรัพย์ จะเป็นไปอย่างสุจริต และเที่ยงธรรมได้อย่างไร รวมทั้งการอนุมัติหลักทรัพย์เข้าตลาด จะเป็นไปในทางที่รักษาประโยชน์ ของประชาชนได้อย่างไร?

ผมใคร่ขอกล่าวสรุปท้ายบทความนี้ว่า บรรดาองค์กรที่ทำหน้าที่ผู้ควบคุมกำกับสังคมเศรษฐกิจไทย (Regulators) จำเป็นต้องมีความเป็นอิสระ ในการทำหน้าที่ในระดับที่แน่นอนระดับหนึ่ง เพื่อให้การทำหน้าที่มีประสิทธิภาพ และประสิทธิผล ผู้คนจำนวนมากมักจะเข้าใจผิดว่า ความเป็นอิสระจะทำให้องค์กรเหล่านี้ ไม่ทำงานสนองตอบนโยบายของรัฐบาล แท้ที่จริงแล้วมิจำต้องเป็นเช่นนั้นเสมอไป หากเราแยกแยะความแตกต่าง ระหว่างความเป็นอิสระ ในการกำหนดเป้าหมาย กับความเป็นอิสระในการใช้เครื่องมือ  และกำหนดหน้าที่ความรับผิดชอบให้ชัดเจน โดยที่รัฐเป็นผู้กำหนดเป้าหมาย และองค์กรเหล่านี้ เป็นผู้ดำเนินนโยบายให้บรรลุเป้าหมาย เพียงแต่ให้มีอิสระในการใช้เครื่องมือ

ประเด็นสำคัญยิ่งก็คือ องค์กรผู้ควบคุม และกำกับสังคมเศรษฐกิจไทย ไม่ว่าภาคเศรษฐกิจใด จักต้องมีธรรมาภิบาล และจักต้องรับผิดต่อประชาชน การไร้ธรรมาภิบาล และการขาดความรับผิดต่อประชาชนเป็นเรื่องเร่งด่วนที่ต้องเยียวยาแก้ไข