ปิยสวัสดิ์ อัมระนันทน์, PiyasvastiA@k-asset.co.th  กรุงเทพธุรกิจ  วันที่ 30 กันยายน 2546

เมื่อวันจันทร์ที่ 22 ก.ย 2546 กระทรวงพลังงานได้จัดสัมมนาเพื่อนำเสนอผลการศึกษาเบื้องต้นของบริษัทที่ปรึกษา (Boston Consulting Group: BCG ) เกี่ยวกับการปรับโครงสร้างกิจการไฟฟ้า ซึ่งทำให้การแปรรูปการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) มีความก้าวหน้าอีกขั้นหนึ่ง

ทั้งนี้เพราะโครงสร้างอุตสาหกรรมไฟฟ้าที่มีความชัดเจนเป็นเงื่อนไขสำคัญของความสำเร็จของการแปรรูป กฟผ. ซึ่งมีการกำหนดเป้าหมายว่า จะกระจายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์ให้เสร็จสิ้นภายในเดือนมีนาคม 2547

BCG ได้เสนอทางเลือกในการแปรรูปกิจการไฟฟ้าทั้งหมด 6 ทางเลือก โดยเป็นรูปแบบภายใต้ระบบผูกขาด 3 ทางเลือกและรูปแบบภายใต้ระบบการแข่งขัน 3 ทางเลือก รูปแบบของระบบการแข่งขันมีตั้งแต่ ระบบกึ่งแข่งขัน ซึ่งผู้ใช้ไฟฟ้าบางส่วนสามารถเลือกซื้อไฟฟ้าได้ จนถึงระบบการแข่งขันเต็มที่ ซึ่งผู้ใช้ไฟฟ้าทุกรายมีทางเลือกในการซื้อไฟฟ้าและมีการจัดตั้งตลาดกลางซื้อขายไฟฟ้า

แต่ในที่สุดแล้ว BCG เสนอว่า รูปแบบผูกขาดที่เรียกว่า Enhanced Single Buyer (ESB) เป็นรูปแบบที่มีความเหมาะสมที่สุด เท่าที่ได้อ่านเอกสารที่มีการนำเสนอ ผมรู้สึกว่า เหตุผลหลักในการเสนอให้ใช้รูปแบบ ESB ก็คือรัฐบาลได้ตัดสินใจแล้วว่า ให้คงไว้ระบบการผูกขาดและในการแปรรูป กฟผ.ให้แปรรูปทั้งองค์กร

ถ้าเงื่อนไขของการศึกษาคือให้คงไว้ระบบผูกขาดและแปรรูป กฟผ.ทั้งองค์กรภายในไตรมาสแรกของปี 2547 ผมเห็นด้วยว่า ESB เป็นรูปแบบระบบผูกขาดที่ดีที่สุด

กล่าวคือดีกว่ารูปแบบปัจจุบัน และดีกว่ารูปแบบที่เรียกว่า Super National Champion (SNC) ซึ่งเป็นรูปแบบที่จะรวมการไฟฟ้าทั้งสามแห่งเข้าด้วยกัน เพราะรูปแบบ SNC เป็นรูปแบบที่จะดำเนินการปรับปรุงประสิทธิภาพยากมาก ไม่จูงใจให้มีการลงทุนโดยเอกชน

อีกทั้งคงใช้เวลานานกว่าจะสามารถกระจายหุ้นเข้าตลาดหลักทรัพย์ เนื่องจากในขณะนี้ กฟผ.มีความพร้อมที่สุดที่จะแปรรูป แต่ภายใต้รูปแบบ SNC จะต้องรอให้การไฟฟ้าทั้งสามแห่งมีความพร้อมจึงจะแปรรูปได้

อย่างไรก็ตาม ถ้าจะใช้รูปแบบ ESB ก็ต้องยอมรับว่า ปัญหาหลายข้อเกี่ยวกับระบบการผูกขาดที่ได้มีการหยิบยกขึ้นในช่วงสามปีที่ผ่านมา จะยังมีต่อไป โดยเฉพาะความเสี่ยงจากราคาเชื้อเพลิงและการวางแผนผิดพลาด ซึ่งส่วนใหญ่ยังต้องผ่านให้ประชาชน รวมทั้งเงื่อนไขการรับซื้อไฟฟ้าจากเอกชนที่ยังคงต้องมีการทำสัญญาระยะยาวต่อไป (Power Purchase Agreement: PPA หรือสัญญาทาส ตามที่สื่อมวลชนบางฉบับเรียก)

เนื่องจากรูปแบบ ESB กำหนดเป็นเงื่อนไขว่า ผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชน (ซึ่งขอเรียกว่า IPP) ต้องขายไฟฟ้าทั้งหมดให้หน่วยธุรกิจสายส่งไฟฟ้าของ กฟผ. (EGAT Transmission) โดยศูนย์ควบคุมระบบ (System Operator: SO) จะถูกแยกเป็นการภายในให้ปฏิบัติงานอย่างเป็นอิสระ (Ring Fenced)

SO มีหน้าที่รับผิดชอบในการสั่งเดินเครื่องของโรงไฟฟ้าทุก ๆ โรงเพื่อความมั่นคงของระบบไฟฟ้า และเพื่อให้ต้นนการผลิตอยู่ในระดับต่ำสุด ส่งผลให้รายได้ของ IPP ขึ้นอยู่กับการสั่งการของ กฟผ. เท่านั้น ดังนั้น จึงหลีกเลี่ยงไม่พ้นที่จะต้องมีการทำสัญญาซื้อขายไฟฟ้าระยะยาวเช่นในปัจจุบัน

และโครงสร้างค่าไฟฟ้าที่ กฟผ.จะรับซื้อจาก IPP ก็จะมีรูปแบบคล้ายๆ กับในสัญญาปัจจุบัน คือ ค่าไฟต้องแยกเป็น 2 ส่วนคือ ค่าความพร้อมจ่าย (AP) ซึ่งจะจ่ายเมื่อโรงไฟฟ้ามีความพร้อมที่จะจ่ายไฟฟ้า และค่าพลังงานฟ้า (EP) จะชำระเงินเมื่อมีการผลิตไฟฟ้า มิฉะนั้นจะไม่มีผู้ใดสนใจลงทุน เนื่องจาก กฟผ. ซึ่งยังมีโรงไฟฟ้าของตนเองอาจไม่ยอมสั่งจ่ายไฟฟ้าของ IPP เลยก็ได้ ซึ่งก็เป็นหลักการที่เหมือนกับในกรณีที่เป็นโรงไฟฟ้าของ กฟผ. เอง

ทั้งนี้หากไม่มี AP และ EP ก็ต้องใช้รูปแบบการสั่งจ่ายประเภทอื่นที่มีผลคล้ายกัน เช่น มีปริมาณขั้นต่ำที่รับประกัน หรือให้ผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนสามารถผลิตไฟได้ตามที่ตนเองกำหนด (Self Dispatch) เป็นต้น

การมี IPP นี้ทำให้ความเสี่ยงที่ผ่านไปให้ผู้ใช้ไฟฟ้าลดลงเมื่อเทียบกับรูปแบบเดิมที่ กฟผ. ผูกขาดการผลิตไฟฟ้าทั้งหมด โดยความเสี่ยงบางเรื่องได้ถูกจำกัดอยู่ที่ผู้ลงทุน เช่น ความเสี่ยงจากการก่อสร้างและการดำเนินการ ซึ่งทำให้ IPP มีแรงจูงใจมากขึ้นในการประกอบธุรกิจอย่างมีประสิทธิภาพ

แต่ความเสี่ยงจากความต้องการไฟฟ้า กำลังการผลิตส่วนเกิน การวางแผนที่ผิดพลาด และราคาเชื้อเพลิง ยังคงถูกผ่านไปให้ผู้ใช้ไฟฟ้า และทำให้ผู้ใช้ไฟฟ้าไม่ได้รับประโยชน์หากมีการพัฒนาเทคโนโลยีที่มีประสิทธิภาพมากขึ้นในอนาคต แต่ต้องซื้อไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้าที่มีอยู่แล้ว ทั้งโรงไฟฟ้าของ กฟผ. และโรงไฟฟ้าเอกชนตลอดอายุของโครงการหรือสัญญา

เพื่อมิให้ผู้ใช้ไฟฟ้ารับความเสี่ยงดังกล่าวหรือรับความเสี่ยงอื่น ๆ น้อยที่สุด จึงเริ่มมีการเปลี่ยนแปลงการซื้อขายไฟฟ้าในระบบไฟฟ้า โดยให้ประชาชนมีทางเลือกในการซื้อไฟฟ้า (Retail Competition) ผู้ผลิตและผู้ค้าปลีกหลายรายจะทำให้มีการแข่งขันในการขายไฟฟ้าและในการเสนอเงื่อนไขที่ดีขึ้นให้แก่ผู้ใช้ไฟฟ้า

โดยผู้ใช้ไฟสามารถเลือกได้ว่า จะซื้อไฟฟ้าจากผู้ค้าปลีกรายใด ผู้ผลิตสามารถขายตรงให้แก่ผู้ค้าปลีก หรือผู้ใช้ไฟฟ้าได้ โดยใช้บริการสายส่งและสายจำหน่าย ทั้งนี้ ผู้ให้บริการสายส่งจะทำหน้าที่เป็นผู้ให้บริการใช้สายไฟเท่านั้น และไม่ทำหน้าที่เป็นผู้ซื้อขายไฟฟ้า ซึ่งรูปแบบการแข่งขันนี้เป็นวิธีที่จะทำให้ผู้ลงทุนและกิจการไฟฟ้าเข้ามาช่วยแบกรับภาระความเสี่ยงร่วมกับผู้ใช้ไฟฟ้า

นี่คือจุดเริ่มต้นที่ทำให้มีการปรับโครงสร้างกิจการไฟฟ้าให้มีการแข่งขันในหลายประเทศในช่วงสิบกว่าปีที่ผ่านมา

รูปแบบการแข่งขันนี้มีความเป็นไปได้เพราะการพัฒนาเทคโนโลยีสารสนเทศทำให้สามารถสร้างตลาดการซื้อขายไฟฟ้า ซึ่งจำลองตลาดสินค้าทั่วไปได้โดยในปัจจุบันได้มีการนำมาใช้ในหลายประเทศแล้วในยุโรป หลายรัฐในสหรัฐอเมริกา แคนาดา ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ หลายประเทศในละตินอเมริกา

ส่วนในเอเซียก็ได้มีการเริ่มนำระบบการแข่งขันมาใช้ในญี่ปุ่น เกาหลีใต้ และสิงคโปร์ ส่วนประเทศจีน ฟิลิปปินส์ อินโดนีเซีย บางรัฐในอินเดีย กำลังดำเนินการเตรียมการเพื่อนำระบบการแข่งขันมาใช้

ถ้ารัฐจะคงไว้ระบบผูกขาด รูปแบบ ESB น่าจะเหมาะสมที่สุด แต่อย่านำ ESB ไปบิดเบือนจนผิดเพี้ยนไป ทั้งนี้ปัจจัยที่มีความสำคัญมากต่อความสำเร็จของนโยบายการแปรรูปทั้งองค์กรและจะต้องเร่งดำเนินการให้เป็นรูปธรรมคือ ความชัดเจนของโครงสร้างการกำกับดูแลและกฎเกณฑ์ในการกำกับดูแลโดยเฉพาะค่าไฟฟ้า

รวมทั้งการจัดตั้งองค์กรกำกับดูแลที่เป็นอิสระ (Independent Regulatory Body) ทำหน้าที่กำกับดูแลกิจการไฟฟ้าทางด้านราคา การแข่งขัน คุณภาพบริการและการลงทุนเพื่อคุ้มครองผู้ใช้ไฟฟ้าแต่ในขณะเดียวกันให้ความเป็นธรรมแก่ผู้ลงทุนด้วย