คอลัมน์ ระดมสมอง  โดย เพสซิมิสต์  ประชาชาติธุรกิจ หน้า 2  วันที่ 25 กันยายน 2546  ปีที่ 27 ฉบับที่ 3517 (2717)

ประเทศกำลังพัฒนากำลังรู้สึกฮึกเหิม และภูมิใจที่สามารถยืนหยัด ไม่ยอมประนีประนอมกับประเทศพัฒนาแล้ว ในการเจรจาการค้ารอบโดฮา จนกระทั่งประเทศเจ้าภาพ คือ เม็กซิโก ต้องออกมาประกาศว่า การประชุมที่เมืองแคนคูน ไม่สามารถดำเนินการต่อไปได้ ความล้มเหลวของการประชุมหมาย ความว่า รัฐมนตรีการค้าของ 146 ประเทศที่เป็นภาคีของ WTO จะไม่สามารถมาร่วมประชุมกันได้อีกจนกระทั่งกลางเดือนธันวาคมนี้ และที่สำคัญคือ เป้าหมายที่จะดำเนินการให้มีข้อตกลงเกิดขึ้นภายในปลายปี 2004 มีความเป็นไปได้น้อยมาก หากการเจรจาต้องขยายเวลาออกไป จะทำให้การเจรจาต้องยืดเยื้อออกไปอีก 2-3 ปี เพราะอาจมีการเปลี่ยนแปลงรัฐมนตรีผู้เจรจาของบางประเทศ เช่น สหรัฐ ซึ่งจะมีการเลือกตั้งประธานาธิบดีในปลายปี 2004 หากเป็นเช่นนั้นการเจรจาจะล่าช้าไปอีกหลายเดือน กว่าที่ผู้แทนการค้าชุดใหม่ จะสามารถมาร่วมกระบวนการเจรจาได้อีกครั้งหนึ่ง

แต่ประเทศกำลังพัฒนาบางประเทศ รวมทั้งประเทศไทย ก็ไม่ค่อยรู้สึกเดือดร้อนอะไรมากนักโดยให้เหตุผลว่า หากการเจรจาเปิดเสรีทางการค้าในระดับพหุภาคี ต้องประสบปัญหาตนก็พร้อมที่จะเจรจาตัวต่อตัวกับประเทศสหรัฐ และอื่นๆ เพื่อทำความตกลงเปิดเสรีทางการค้าแบบ 2 ฝ่าย หรือในระดับภูมิภาค เพื่อทดแทนการเปิดเสรีในกรอบพหุภาคี ประเทศไทยเองก็มีความภูมิใจว่าได้ริเริ่มการเจรจาเขตการค้าเสรีแล้วกับหลายประเทศ เช่น ออสเตรเลีย สหรัฐ อินเดีย จีน ฯลฯ

ผมเห็นว่าการเจรจาเพื่อจัดทำเขตการค้าเสรีกับประเทศคู่ค้าเป็นรายๆ ไปนั้นมีข้อดีน้อยแต่มีข้อเสียมาก โดยผมเชื่อว่าการเจรจาเปิดเสรีทางการค้าในกรอบพหุภาคของ WTO นั้นจะเป็นประโยชน์ในระยะยาว กับประเทศกำลังพัฒนา และเศรษฐกิจโลกอย่างมาก ด้วยเหตุผลดังนี้ :

1. การเจรจาแบบ 2 ฝ่ายกับประเทศคู่ค้า ซึ่งเป็นประเทศพัฒนาแล้ว และเป็นประเทศใหญ่นั้น ทำให้ประเทศกำลังพัฒนาขนาดเล็ก เช่นไทยเกิดความเสียเปรียบเพราะอำนาจต่อรองของประเทศเช่นสหรัฐจะมีสูง เนื่องจากไทยส่งสินค้าไปขายที่สหรัฐมากถึง 14,000 ล้านเหรียญในปี 2545 แต่ไทยซื้อสินค้าสหรัฐเพียง 7,000 ล้านเหรียญเท่านั้น จึงไม่แปลกเลยที่ในอดีตเมื่อไทยถูกสหรัฐกดดันให้เจรจาแบบทวิภาคี ประเทศไทยจะพยายามบ่ายเบี่ยง และเชิญชวนให้สหรัฐนำประเด็นการเจรจา (เช่น การคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญา) เข้าสู่การเจรจาในกรอบพหุภาคีของ WTO เพราะการเจรจาในกรอบพหุภาคีนั้น ประเทศกำลังพัฒนา จะสามารถรวมตัวกันต่อรอง เพื่อนำไปสู่การกำหนดกฎเกณฑ์ทางการค้าที่เป็นสากล และนำไปใช้บังคับอย่างเท่าเทียม และเป็นธรรมกับทุกฝ่าย นอกจากนั้น การเจรจาในระดับพหุภาคีย่อมต้องใช้เวลานานกว่าการเจรจาแบบ 2 ฝ่าย ดังนั้น การผลักดันให้เกิดการเจรจาในระดับพหุภาคี จึงจะทำให้ประเทศกำลังพัฒนาเช่นไทย สามารถต่อรองเงื่อนไขได้ดีกว่า และมีเวลาปรับตัวได้นานกว่า

2. การทำความตกลงการค้าแบบ 2 ฝ่ายนั้น ประเทศเล็กเช่นไทย จะถูกเรียกร้องจากประเทศใหญ่ ให้ขยายกรอบการเจรจาไปสู่สาขาต่างๆ ที่ไม่ใช่การค้าเพียงอย่างเดียว เช่น ในการเจรจาเขตการค้าเสรีกับสหรัฐนั้น ไทยหวังจะรักษาตลาดส่งออกเป็นหลัก แต่ตลาดสินค้าสหรัฐในประเทศไทย ที่มีมูลค่า 7,000 ล้านเหรียญสหรัฐนั้น คิดเป็นสัดส่วนเพียง 0.7% ของการส่งออกทั้งหมดของสหรัฐ หมายความว่าสหรัฐ ย่อมต้องการผลตอบแทนนอกเหนือจากการส่งออกสินค้า ทั้งนี้ ในการจัดตั้งเขตการค้าเสรีกับไทยนั้น สหรัฐก็ได้แสดงออกแล้วว่า ต้องการให้ครอบคลุมถึงการรักษาผลประโยชน์ของนักลงทุนสหรัฐ ให้เท่ากับสิทธิของคนไทย ตามที่ได้ระบุเอาไว้ในสนธิสัญญาไมตรี และความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศทั้งสอง การคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญา และการปรับปรุงขั้นตอน และพิธีการทางศุลกากรของประเทศไทย ทั้งนี้ ไม่ได้หมายความถึงสิ่งที่สหรัฐเรียกร้องนั้น จะเป็นภัยอันตรายต่อประเทศไทย เพราะการส่งเสริมให้สหรัฐ มาลงทุนในไทยมากขึ้น การคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญา และการปรับปรุงพิธีทางศุลกากรนั้นล้วนแต่เป็นสิ่งที่ดี แต่ต้องการแสดงให้เห็นว่า การเจรจาต่อรองกับประเทศคู่ค้าขนาดใหญ่เช่นสหรัฐ ย่อมต้องเป็นการเจรจา ที่มีกรอบการแลกเปลี่ยนผลประโยชน์อย่างกว้างขวาง มากกว่าการเปิดตลาดสินค้าเพียงอย่างเดียว

3. การเปิดเขตการค้าเสรีระหว่าง 2 ประเทศนั้นจะมีต้นทุนในการบริหารที่สูง เพราะจะเปิดช่องให้มีผู้แสวงหากำไร จากอัตราภาษีศุลกากรที่แตกต่างกันได้ เช่น สมมติว่าประเทศไทย เก็บภาษีศุลกากรเครื่องสำอางคิดเป็น 20% ของมูลค่าสินค้า แต่สหรัฐเก็บเพียง 5% ก็จะมีโอกาสให้คนนำเครื่องสำอาง ผ่านทางอเมริกาและนำมาขายที่ประเทศไทย เพื่อลดการเสียภาษีลงจาก 20% เป็น 5% ดังนั้น จึงต้องมีการตั้งกฎเกณฑ์ และควบคุมดูแลว่า สินค้าที่ส่งออกจากสหรัฐมาไทยนั้น จะนำเข้าโดยไม่เสียภาษีได้ก็ต่อเมื่อ เป็นสินค้าที่มี "แหล่งกำเนิด" ที่สหรัฐจริง แต่การกำหนดคำนิยาม และการตรวจสอบแหล่งกำเนิดสินค้านั้นไม่ใช่สิ่งที่ทำได้โดยง่าย

4. เมื่อทำความตกลงเขตการค้าเสรีสำเร็จแล้ว ประเทศที่เป็นคู่ตกลงก็ยังต้องไปขออนุมัติจาก WTO อีก เพราะเขตการค้าเสรี เป็นการเลือกปฏิบัติ ซึ่งผิดกับกฎเกณฑ์ขั้นพื้นฐานของ WTO กล่าวคือ หากประเทศไทยเก็บภาษีศุลกากรกับสหรัฐ สำหรับสินค้า ก. คิดเป็น 10% แล้วก็จะต้องเก็บภาษีประเทศอื่นๆ ที่เป็นภาคีของ WTO ในอัตราเดียวกัน จะคิดสูงกว่าไม่ได้ (Most Favored Nation Treatment หรือ MFN) เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นพิเศษ จาก WTO ซึ่งประเทศคู่ค้าอื่นๆ ของไทย และสหรัฐ ที่เสียประโยชน์ ก็จะสามารถเรียกร้องความเป็นธรรม และขอให้ชดใช้ความเสียหายที่เกิดขึ้น จากการบิดเบือนทางการค้าได้

ดังนั้น สำหรับผลการเจรจาในกรอบพหุภาคีนั้น แม้จะชักช้าและมีความยากลำบาก แต่ก็จะให้ผลในระยะยาวที่ดีกว่า การแยกกันเจรจาจัดตั้งเขตการค้าเสรีระหว่างกันเป็นกลุ่มๆ ซึ่งพยายามแบ่งผลประโยชน์ และเปิดเสรีระหว่างกัน โดยไม่แบ่งปันให้ประเทศอื่นๆ จนในที่สุดจะทำให้เศรษฐกิจโลก เกิดการแบ่งแยกเป็นฝักเป็นฝ่าย ไม่ทำให้เกิดประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจอย่างแท้จริงในระยะยาว

หากมองผิวเผินก็อาจคิดว่าหลักการ MFN นั้นเป็นหลักการที่สร้างความเป็นธรรมให้เกิดขึ้น เพราะห้ามการเลือกปฏิบัติกับประเทศคู่ค้า  แต่หลักการ MFN นั้นเป็นกลไกสำคัญยิ่ง ที่ขับเคลื่อนการเปิดเสรีทางการค้า และเป็นหลักการที่ทำให้กระบวนการเจรจาในกรอบพหุภาคี ประสบความสำเร็จด้วยดีในช่วง 50 ปีที่ผ่านมา เพราะสิ่งที่เกิดขึ้นคือ ประเทศต่างๆ ต้องการนำสินค้า 40-50 รายการที่ตนส่งออกเป็นจำนวนมาก เข้ามาเจรจาให้ประเทศอื่นลดภาษีศุลกากร ในขณะเดียวกันประเทศดังกล่าว ก็จะถูกเรียกร้องให้ลดภาษีศุลกากรสินค้าอื่น ที่ตนนำเข้าเพื่อเป็นการตอบแทน ดังนั้น สิ่งที่เกิดขึ้นคือการตกลงที่ทำให้เกิดการลดภาษีศุลกากรของสินค้า จำนวนหลายพันชนิดพร้อมๆ กัน และการลดภาษีดังกล่าวนั้น เป็นการลดให้กับประเทศภาคี WTO ทุกประเทศ เช่น หากไทยผลักดันให้ลดภาษีสินค้า 5 ชนิด และยอมลดภาษีสินค้า 4 ชนิด ก็จะมีสินค้า 9 ชนิดที่ภาษีศุลกากรถูกปรับลดลง สำหรับประเทศภาคี WTO ทั้ง 146 ประเทศ ท่านผู้อ่าน จะสามารถนึกออกทันทีว่า หากภาคีทั้ง 146 ประเทศต่างฝ่ายต่างผลักดันการลดภาษี ประเทศละ 5 ชนิด และยอมลดภาษีสินค้าอีก 5 ชนิด เป็นการตอบแทนการเจรจาการค้าในกรอบพหุภาคี ก็จะสามารถทำให้เกิดการลดภาษีสินค้าหลายพัน รายการพร้อมๆ กัน ดังนั้น จึงไม่แปลกอะไรที่การเจรจาการค้าแบบพหุภาคี ได้ส่งเสริมให้การค้าระหว่างประเทศ ขยายตัวอย่างมากในช่วง 50 ปีที่ผ่านมา

หากการเจรจาในกรอบพหุภาคี มีความสำคัญดังที่กล่าวมาข้างต้นแล้ว ทำไมผู้เจรจาจากประเทศต่างๆ ที่แคนคูนจึงยอมให้การเจรจาประสบความล้มเหลวได้ เรื่องนี้คงต้องประเมินด้วยความระมัดระวัง เพราะแต่ละประเทศก็จะต้องกล่าวโทษประเทศอื่นๆ ว่าเป็นเหตุทำให้การเจรจาล้มเหลว ซึ่ง "ข้อกล่าวหา" ต่างๆ นั้นพอจะสรุปได้ดังนี้

1. ประเทศกำลังพัฒนา ซึ่งรวมตัวกันได้อย่างแข็งแกร่งภายใต้ชื่อกลุ่ม G 21 นำโดยอินเดีย บราซิล และจีน กล่าวโทษประเทศพัฒนาแล้วว่า ไม่จริงใจในการลดมาตรการกีดกันการค้าสินค้าเกษตร และการอุดหนุนสินค้าเกษตรของตน มาตรการบิดเบือนตลาดของประเทศพัฒนาแล้วนั้น ทำให้ราคาสินค้าเกษตรในตลาดโลกตกต่ำ เป็นผลให้รายได้ของประเทศกำลังพัฒนา ซึ่งส่งออกสินค้าเกษตรเป็นจำนวนมากต้องตกต่ำลงไปด้วย ทั้งนี้ ประเทศกลุ่มอียูถูกกล่าวหาเป็นพิเศษว่า ไม่ยอมรับข้อเสนอที่จะกำหนดระยะเวลาที่ตายตัว เพื่อยกเลิกมาตรการอุดหนุนสินค้าเกษตรของตน

2. นอกจากนั้นมีการเสนอข้อเจรจาใหม่ๆ  ซึ่งเป็นประโยชน์กับประเทศพัฒนาแล้ว เป็นหลักเข้าสู่การเจรจาเพิ่มเติมอีกด้วย ทั้งๆ ที่สิ่งที่ประเทศกำลังพัฒนาเรียกร้องมานานมากแล้ว เช่น การเปิดเสรีสินค้าเกษตร (และสินค้าอื่นๆ เช่น สิ่งทอ) นั้นถูกบ่ายเบี่ยง และเตะถ่วงตลอดมา ทำให้ประเทศกำลังพัฒนา ไม่พอใจเป็นอย่างมาก อย่างไรก็ดี ข้อเจรจาใหม่ (new issues) ที่กล่าวถึงนี้ถูกขนานนามว่า Singapore issues ตามประเทศของผู้ที่เป็นประธานกลุ่มเจรจา โดยหัวข้อเจรจาประกอบด้วย การลงทุนระหว่างประเทศ นโยบายว่าด้วยการป้องกันการผูกขาด (competition policy) การซื้อสินค้าและบริการโดยรัฐบาล (government procurement) การปรับปรุงขั้นตอนเพื่อส่งเสริมการค้า (trade facilitation) และการลงทุนระหว่างประเทศ (cross border investment) ซึ่งเป็นข้อเจรจาที่ประเทศกำลังพัฒนาเห็นว่า เป็นการเปิดเสรีให้บริษัทข้ามชาติ ของประเทศพัฒนาแล้ว เข้ามาทำตลาดในประเทศกำลังพัฒนาได้ง่ายขึ้น การนำหัวข้อเจรจาใหม่ขึ้นมาต่อรอง เพื่อแลกกับผลประโยชน์ ประเทศกำลังพัฒนาควรจะได้รับมานานแล้ว (เช่น การเปิดเสรีสินค้าเกษตร) ทำให้ประเทศกำลังพัฒนาเห็นว่า ประเทศพัฒนาแล้วไม่มีความจริงใจ

3. แต่สหรัฐก็กล่าวหาประเทศ "หัวโจกของกลุ่ม G 21" (ซึ่งน่าจะเป็นประเทศอินเดีย และบราซิล) ว่า ต้องการเน้นการพูด เพื่อขัดขวางการเจรจา มากกว่าการตั้งใจร่วมกันทำงาน เพื่อให้เกิดการประนีประนอม และข้อตกลงในที่สุด ทั้งนี้ ผู้แทนสหรัฐกล่าวตำหนิกลุ่มอียูด้วยว่า การเจรจาครั้งนี้ประสบความล้มเหลว เพราะบางประเทศ "ทำได้" แต่ "ไม่ยอมทำ" ในขณะที่ผู้แทนอียูกล่าวว่า การเจรจาครั้งนี้น่าจะประสบผลสำเร็จได้ แต่เมื่อเป็นเช่นนี้ก็มีความเป็นห่วงว่า แม้การเจรจาจะยังไม่ "ตาย" แต่ก็ถือว่าเข้าห้องไอซียูไปแล้ว

กล่าวโดยสรุปคือ ประเทศกำลังพัฒนาขณะนี้  รู้สึกพึงพอใจ ที่พวกตนสามารถรวมตัวกันยืนหยัดต่อสู้ กับประเทศพัฒนาแล้วได้ในกรอบพหุภาคีของ WTO ซึ่งถือได้ว่า เป็นความสำเร็จในการลดการครอบงำ ของประเทศพัฒนาแล้ว แต่ผมเกรงว่าชัยชนะครั้งนี้ จะเป็นชัยชนะที่ค่อนข้างกลวง เพราะหากเจรจาในกรอบพหุภาคี ไม่สามารถดำเนินต่อไปได้ แรงกดดันเพื่อปกป้องตลาดในประเทศพัฒนาแล้ว ก็จะรุนแรงยิ่งขึ้น และประเทศกำลังพัฒนา จะเสียเปรียบอย่างมาก เมื่อต้องเจรจากับประเทศพัฒนาแล้วแบบสองต่อสองในอนาคต