โดย ผู้จัดการออนไลน์  รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, จากท่าพระจันทร์ถึงสนามหลวง  วันพุธที่ 17 กันยายน พ.ศ. 2546

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ไม่ต้องการให้สมาชิกรัฐสภาหาประโยชน์จากการใช้งบประมาณแผ่นดิน ไม่ว่าโดยตรงหรือโดยอ้อม มาตรา 180 วรรค 6 จึงมีบทบัญญัติว่า

ในการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร หรือของคณะกรรมาธิการ การเสนอ การแปรญัตติ หรือการประทำด้วยประการใดๆ ที่มีผลให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา หรือ กรรมาธิการ มีส่วนไม่ว่าโดยตรงหรือโดยอ้อมในการใช้งบประมาณรายจ่าย จะกระทำมิได้

ก่อนการบังคับใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2511 สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรยังไม่รู้จักวิธีการหาประโยชน์จากงบประมาณแผ่นดิน เนื่องเพราะสังคมการเมืองไทยถูกครอบงำโดยระบอบเผด็จการและคณาธิปไตย อำนาจรัฐตกอยู่ในมือกลุ่มพลังประชาธิปไตย

เมื่อมีการบังคับใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2511 กลุ่มถนอม-ประภาสอาศัยทั้งอำนาจทางการเมืองและอำนาจทางการเงินในการดูดดึงนักการเมืองเข้าสู่พรรคสหประชาไทย แม้พรรคสหประชาไทยจะคุมเสียงข้างมากในรัฐสภา แต่รัฐบาลพรรคสหประชาไทยกลับไร้เสถียรภาพ เนื่องจากการสั่นคลอนของสมาชิกพรรคสหประชาไทยนั้นเอง ต้นตอความไม่พอใจของ ส.ส.ในสังกัดพรรคสหประชาไทยมีที่มาจากรัฐธรรมนูญฉบับปี 2511 ที่ห้ามมิให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรดำรงตำแหน่งรัฐมนตรี บรรดาผู้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีในรัฐบาลดังกล่าวเกือบทั้งหมดเป็นผู้นำข้าราชการทั้งฝ่ายทหารและพลเรือน

การห้ามสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรดำรงตำแหน่งรัฐมนตรี สร้างความคุกรุ่นในหมู่ ส.ส.ในสังกัดพรรคสหประชาไทยจำนวนมาก จนมีการสร้างแรงกดดันรัฐบาลในรูปแบบต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การสั่นคลอนรัฐบาลในวาระการพิจารณาร่างกฎหมายงบประมาณแผ่นดินประจำปี จนในที่สุดรัฐบาลถนอม-ประภาส ยินยอมให้ ส.ส.มีงบพัฒนาจังหวัดคนละ 300,000 บาทในปีงบประมาณ 2513 และเพิ่มขึ้นเป็นคนละ 1,00,000 บาท ในปีงบประมาณ 2514 เฉพาะ ส.ส.ในสังกัดพรรคสหประชาไทยเท่านั้นที่ได้รับจัดสรรงบพัฒนาจังหวัด ส.ส.พรรคฝ่ายค้านมิได้รับจัดสรรงบประมาณรายการนี้ ส.ส.อิสระจะได้รับจัดสรรงบพัฒนาจังหวัด ก็ต่อเมื่อไม่เพียงแต่มิได้อภิปรายวิพากษ์รัฐบาลในรัฐสภาเท่านั้น หากยังต้องอภิปรายสนับสนุนรัฐบาลในรัฐสภาด้วย ในเวลาต่อมาไม่นาน ส.ส.อิสระจำนวนมากถูกดูดดึงเข้าสู่พรรคสหประชาไทย เพราะต้องมนตรางบพัฒนาจังหวัด จำนวน ส.ส.อิสระลดน้อยถอยลง คงไว้แต่ ส.ส.พรรครัฐบาลกับพรรคฝ่ายค้าน และ ส.ส.อิสระจำนวนน้อยนิดที่ยังยืนหยัดในอุดมการณ์

ความพยายามของ ส.ส.ในการผันงบประมาณลงสู่เขตการเลือกตั้งและฐานที่มั่นทางการเมืองของตน ปรากฏเป็นรูปธรรมในยุครัฐบาลพรรคสหประชาไทย (2512-2514) ด้วย ผู้นำ ส.ส.ต่างแย่งชิงกันเป็นกรรมาธิการงบประมาณของสภาผู้แทนราษฎร และใช้อำนาจกรรมาธิการในการตัดงบประมาณของหน่วยราชการต่างๆ แล้วนำงบประมาณที่ถูกตัดทอนนี้จัดสรรให้เป็นประโยชน์แก่ตนเอง กระบวนการพิจารณากฎหมายงบประมาณประจำปี จึงกินเวลายาวนาน เพราะต้องใช้เวลาต่อรองผลประโยชน์ โดยที่กฎหมายงบประมาณแผ่นดินออกไม่ทันใช้ เช่น งบประมาณประจำปีงบประมาณ 2513 ซึ่งกำหนดใช้ตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2512 กว่าจะผ่านสภาได้ ก็ตกเดือนมกราคม 2513

งบพัฒนาจังหวัดเลือนหายไปจากกระบวนการงบประมาณภายหลังการรัฐประหารเดือนพฤศจิกายน 2514 แต่กลับฟื้นคืนมาใหม่ในปี 2523 ในยุครัฐบาลพลเอกเกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ โดยใช้ชื่ออย่างเป็นทางการว่า โครงการพัฒนาจังหวัดตามข้อเสนอของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ต่อมาเปลี่ยนชื่อเป็น โครงการพัฒนาชนบทและชุมชน ตามข้อเสนอของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ในระหว่างปี 2525-2534 จำนวนงบพัฒนาจังหวัดที่ ส.ส.แต่ละคนได้รับจัดสรร เพิ่มจากคนละ 1.5 ล้านบาท ในปีงบประมาณ 2523 เป็น 5 ล้านบาท ในปีงบประมาณ 2534

งบพัฒนาจังหวัดหายไปจากงบประมาณแผ่นดินประจำปีงบประมาณ 2535 เนื่องเพราะการรัฐประหารเดือนกุมภาพันธ์ 2534 โดยคณะ รสช. ซึ่งยังผลให้สภาผู้แทนราษฎรหายไปจากสังคมการเมืองไทยชั่วขณะ แต่แล้วงบพัฒนาจังหวัดกลับฟื้นคืนชีพในปีงบประมาณ 2536 โดยเปลี่ยนชื่อเป็น โครงการพัฒนาพิเศษตามข้อเสนอของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (พ.ส.ส.) ในปีงบประมาณ 2537 ด้วยการริเริ่มของรัฐบาลพรรคประชาธิปัตย์ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรนอกจากจะได้รับจัดสรรงบพัฒนาจังหวัด (พ.ส.ส.) คนละ 5 ล้านบาทแล้ว ยังได้รับจัดสรรงบ คพจ. ส.ส. (โครงการพัฒนาจังหวัดของส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจ ตามข้อเสนอของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร) อีกคนละ 15 ล้านบาทด้วย รวมงบ ส.ส.คนละ 20 ล้านบาท

สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรนอกจากจะได้ประโยชน์จากการใช้งบพัฒนาจังหวัดหรืองบ ส.ส.ในการสร้างคะแนนนิยมทางการเมืองแล้ว ยังอาจใช้อำนาจในการผันงบประมาณหรือทรัพยากรอื่นของแผ่นดินเพื่อผลประโยชน์ทางการเมืองอีกด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อสามารถยึดตำแหน่งในคณะกรรมาธิการวิสามัญเพื่อพิจารณางบประมาณแผ่นดินประจำปี ยุทธวิธีการตัดงบประมาณของหน่วยราชการต่างๆ แล้วแย่งชิงงบประมาณที่ถูกตัด ดังที่ปรากฏในสภาผู้แทนราษฎรระหว่างปี 2512-2514 กลับมาปรากฏให้เห็นอีก

ในช่วงต้นของรัฐบาลพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ (2523-2531) เมื่อปีการตัดทอนงบประมาณของหน่วยราชการต่างๆ แล้ว มักจะนำไปกองไว้ในงบกลาง อันอยู่ในอำนาจของนายกรัฐมนตรีที่จะใช้จ่าย ต่อมาสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเริ่มตาสว่าง อาศัยอำนาจในการตัดทอนงบประมาณของหน่วยราชการ แล้วผันงบประมาณที่ตัดทอนนั้นลงสู่เขตการเลือกตั้งหรือฐานที่มั่นทางการเมืองของตน

การพิจารณาตัดทอนงบประมาณของหน่วยราชการ มิได้เป็นไปตามความเหมาะสมของงาน แผนงาน และโครงการ หากแต่มีเป้าประสงค์หลักในการแย่งชิงทรัพยากรของแผ่นดินเพื่อผลประโยชน์ส่วนบุคคล โครงการของ ส.ส.จำนวนมากที่เสนอขอใช้งบประมาณที่ถูกตัดทอนมีความไม่ชอบมาพากล อันเป็นเหตุให้งบประมาณรั่วไหลโดยไม่สมควร โดยที่การฉ้อราษฎร์บังหลวงและความประพฤติมิชอบปรากฏโดยทั่วไป ดังกรณีงบยุงลายในช่วงปีงบประมาณ 2535-2536

การผันงบประมาณแผ่นดินลงสู่ฐานที่มั่นทางการเมืองช่วยเพิ่มคะแนนนิยมทางการเมืองอย่างปราศจากข้อกังขา สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนมากนิยมผันงบประมาณแผ่นดินไปสร้างถาวรสถานในเขตการเลือกตั้งของตน พร้อมทั้งประทับชื่อ ส.ส.เพื่อตราตรึงในดวงจิตของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ผู้คนที่ขับรถเข้าจังหวัดสุราษฎร์ธานี ย่อมมิอาจหลีกพ้นสะพานลอยที่มีชื่อ สุเทพ เทือกสุบรรณ จำนวนมาก ทำนองเดียวกับผู้ที่ขับรถเข้าจังหวัดสุพรรณบุรี มิอาจหลีกพ้นอนุสรณสถานที่มีตรา บรรหาร-แจ่มใส ได้คำถามพื้นฐานมีอยู่ว่า นักเลือกตั้งอ้างอิงความชอบธรรมอันใดในการประทับตราของตนในถาวรสถานที่สร้างจากงบประมาณแผ่นดิน?

การผันงบประมาณแผ่นดินลงสู่ฐานที่มั่นทางการเมือง มิได้ให้ประโยชน์ทางการเมืองเท่านั้น หากยังให้ผลประโยชน์ทางธุรกิจอีกด้วย สำหรับนักการเมืองที่มีอำนาจ การผันงบประมาณแผ่นดินมีผลเท่ากับการผันเงินให้หัวคะแนน เพราะเมื่อสามารถผันงบประมาณแผ่นดินลงสู่ฐานที่มั่นทางการเมืองได้ ก็ย่อมดลบันดาลให้หัวคะแนนสามารถประมูลงานก่อสร้างของรัฐบาลได้ หรือมีสิทธิในการขายสินค้าและบริการแก่รัฐบาลได้ ในกรณีเช่นนี้ นักเลือกตั้งสามารถลดค่าจ้างที่ต้องจ่ายให้แก่หัวคะแนน เพราะสามารถโยกงบประมาณแผ่นดินไปจ่ายให้แก่หัวคะแนนแทน

รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ไม่ต้องการเห็นประพฤติกรรมของนักเลือกตั้งดังกล่าว จึงมีบทบัญญัติห้าม มีส่วน ไม่ว่าโดยตรงหรือโดยอ้อมในการใช้งบประมาณรายจ่าย แต่พฤติกรรมดังกล่าวนี้หาได้หมดไปไม่ ในการพิจารณากฎหมายงบประมาณแผ่นดินประจำปี 2547 การแย่งชิงการผันงบประมาณแผ่นดินเกิดความอื้อฉาว คราวนี้เป็นฝีมือของนักเลือกตั้งเผ่ายี้ในสังกัดพรรคไทยรักไทย และปรากฏเป็นข่าวเนื่องเพราะความขัดแย้งในหมู่นักเลือกตั้งเผ่ายี้ด้วยกันเอง เมื่อปรากฏว่า งบประมาณแผ่นดินที่ถูกผันกระจุกอยู่ในจังหวัดนครรราชสีมา

การผันงบประมาณแผ่นดินดังที่พรรณนาข้างต้นนี้ ขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ เป็นเรื่องที่อยู่ในอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญในการวินิจฉัยชี้ขาด แต่ข้อเท็จจริงปรากฏว่า นับตั้งแต่มีการบังคับใช้รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 การผันงบประมาณของนักเลือกตั้งไม่เคยหยุดชะงักแม้แต่ปีงบประมาณเดียว อย่างน้อยที่สุดรองประะานสภาผู้แทนราษฎร (นายสมศักดิ์ ปริศนานันทกุล) ยืนยันความข้อนี้ (มติชน ฉบับวันพฤหัสบดีที่ 11 กันยายน 2546)

สิ่งจูงใจในการผันงบประมาณแผ่นดินลงสู่ฐานที่มั่นทางการเมือง แตกต่างไปตามประเภทของสมาชิกรัฐสภา ส.ส.ในระบบการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตย่อมมีสิ่งจูงใจในเรื่องนี้โดยชัดแจ้ง เพราะต้องการใช้งบประมาณแผ่นดินในการสร้างคะแนนนิยมทางการเมือง และกระชับสายสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์กับประชาชนในฐานที่มั่นทางการเมืองของตน การกำหนดให้เขตการเลือกตั้งมีขนาดเล็กลง เพื่อให้มี ส.ส.เขตเดียว คนเดียว ยิ่งทำให้สิ่งจูงใจในการผันงบประมาณมีมากขึ้น

ส.ส.ในระบบบัญชีรายชื่อพรรคไม่มีสิ่งจูงใจในเรื่องนี้ เพราะมิได้รับผิดต่อประชาชนโดยตรง หากแต่รับผิดต่อผู้นำพรรคที่มีอำนาจในการจัดอันดับบัญชีรายชื่อพรรค แต่ ส.ส.ระบบบัญชีรายชื่อพรรคที่มี ส.ส.บริวาร ย่อมมีสิ่งจูงใจในการผันงบประมาณ เพราะความสามารถและความสำเร็จในการผันงบประมาณ ช่วยเพิ่มบารมีทางการเมือง หากสามารถผันงบประมาณจนสร้างคะแนนนิยมทางการเมืองแก่ ส.ส.บริวาร ย่อมทำให้ ส.ส.บริวารยำเกรง และอาจทำให้จำนวน ส.ส.บริวารเพิ่มขึ้นด้วย จำนวน ส.ส.บริวารในสังกัดมีผลต่ออันดับบัญชีรายชื่อพรรค

ในสังคมที่ระบบความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์ถักทออย่างแน่นหนา นักการเมืองย่อมมีสิ่งจูงใจตามธรรมชาติในการผันงบประมาณ เพื่อกระชับสายสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์ การทำลายสิ่งจูงใจดังกล่าวนี้จึงเป็นเรื่องยากยิ่ง ข้อที่น่าสังเกตก็คือ แม้รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 กำหนดข้อห้ามสมาชิกรัฐสภาในการใช้งบประมาณรายจ่าย แต่หาได้กำหนดบทลงโทษที่มีประสิทธิผลไม่ หากศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า มีการฝ่าฝืนมาตรา 180 วรรคหก การเสนอการแปรญัตติ หรือการกระทำด้วยประการใดๆ ที่ฝ่าฝืนบทบัญญัติดังกล่าว เพียงแต่สิ้นผลไปเท่านั้น ผู้ที่ได้ประโยชน์จากการใช้งบประมาณแผ่นดิน หาได้ถูกลงโทษไม่ เว้นแต่จะมีการดำเนินการถอดถอนจากตำแหน่ง โดยอาศัยบทบัญญัติในหมวด 10 ส่วนที่ 3 (มาตรา 303-307) ซึ่งมีกระบวนการยืดเยื้อและเสียต้นทุนสูง

ด้วยเหตุดังที่พรรณนาข้างต้นนี้ การผันงบประมาณแผ่นดินลงสู่ฐานที่มั่นทางการเมือง จะยังเป็นประพฤติกรรมอยู่คู่สังคมการเมืองไทยตราบนานเท่านาน นักเลือกตั้งเผ่ายี้มักตั้งคำถามว่า ในเมื่อนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีมีอำนาจผันงบประมาณได้ เหตุไฉน ส.ส.จึงผันงบประมาณมิได้ด้วยเล่า

การผันงบประมาณมิใช่เรื่องขี้หมา ดังที่บุรุษผู้เสแสร้งว่าไร้เดียงสา หากแต่เป็นเรื่องหมากินขี้