จับตาโลกาภิวัตน์ : จักรกฤษณ์ ควรพจน์  กรุงเทพธุรกิจ  วันที่  17  กันยายน  2546

ประเด็นสินค้าเกษตร นับเป็นหัวข้อการเจรจา ที่ได้รับความสนใจมากที่สุด ในการประชุมรัฐมนตรีการค้า WTO ที่เมืองแคนคูน อาจกล่าวได้ว่า สินค้าเกษตรเป็นหัวข้อเจรจาสำคัญที่อาจส่งผลต่อความสำเร็จหรือล้มเหลวของรอบโดฮาก็เป็นได้

การเจรจารอบอุรุกวัยได้นำไปสู่การจัดทำกรอบลดการอุดหนุนและการเปิดเสรีสินค้าเกษตร ในรอบโดฮา การเจรจามีเป้าหมายเพื่อหาแนวปฏิบัติ (Modalities) ในอันที่จะบรรลุในกรอบการค้าเสรีที่กำหนดไว้ดังกล่าว แต่แม้จะล่วงเลยกำหนดเวลา การเจรจาเพื่อกำหนดแนวปฏิบัติสำหรับการเปิดเสรีสินค้าเกษตร ก็ยังไม่อาจหาข้อสรุปเป็นที่ยุติ

แม้ข้อตกลงของ WTO จะสร้างพันธกรณีเพื่อเปิดเสรีไปบ้างแล้ว แต่ก็เป็นเพียงพันธกรณีที่น้อยนิด ไม่มีผลให้เกิดการค้าเสรีขึ้นได้ ตัวอย่างเช่น เมื่อครั้งจัดทำข้อตกลงเอโอเอ (AOA) ภาษีนำเข้าสินค้าเกษตรของประเทศที่พัฒนาแล้วมีอัตราที่สูงมาก

เช่น สหรัฐกำหนดภาษีนำเข้าน้ำตาลไว้ที่ 244% ถั่ว 174% ยุโรปกำหนดภาษีเนื้อวัวที่ 213% ข้าวสาลี 168% ภาษีนำเข้าข้าวสาลีของญี่ปุ่นอยู่ที่ 353% และภาษีนำเข้าเนยของแคนาดามีอัตรา 360% ไข่ 236% เป็นต้น ข้อตกลงเอโอเอกำหนดให้ประเทศเหล่านั้นลดภาษีลงโดยเฉลี่ยเพียง 36% เท่านั้น ทำให้ภาษีนำเข้าสินค้าเกษตรของประเทศที่พัฒนาแล้วยังคงสูงอยู่มาก

ตัวแปรสำคัญของการเจรจาสินค้าเกษตรอยู่ที่สหภาพยุโรปหรืออียู ที่ยังคงปฏิเสธไม่ยอมแก้ไขเปลี่ยนแปลง "นโยบายร่วมด้านการเกษตร" (CAP) ซึ่งให้การอุดหนุนทั้งการผลิตและส่งออก เกษตรกรยุโรปจะได้รับเงินอุดหนุนการผลิตโดยเฉลี่ยครอบครัวละ 1,000 ดอลลาร์ต่อปี นอกจากนี้ CAP ยังอุดหนุนการส่งออกสินค้าเกษตรเป็นเงินจำนวนมหาศาลในแต่ละปี

นโยบายนี้มีผลกระทบต่อการค้าสินค้าเกษตรในตลาดโลกอย่างไร ? การอุดหนุนการผลิตช่วยให้เกษตรกรยุโรปขายผลิตผลได้ในราคาสูง ยิ่งผลิตมากเกษตรกรก็ยิ่งมีกำไรมาก

แต่ปริมาณการผลิตที่เกิดจากการอุดหนุนทำให้สินค้าในอียูล้นตลาด และมีราคาแพงเกินกว่าที่ผู้บริโภคจะซื้อหาได้ สินค้าเกษตรที่ล้นเกินความต้องการจึงถูกนำออกทุ่มสู่ตลาดโลก โดยมีกรรมาธิการเกษตรของอียูให้การอุดหนุน เงินอุดหนุนการส่งออกปีละกว่า 2,500 ล้านดอลลาร์ ทำให้สินค้าของอียูสามารถจำหน่ายในตลาดโลกได้ในราคาต่ำ บิดเบือนกลไกราคาและทำลายโอกาสการแข่งขันของสินค้าที่มาจากประเทศอื่น

นอกจากนี้ อียูยังปกป้องผู้ผลิตในประเทศจากการแข่งขันของสินค้านำเข้าราคาถูกที่มาจากประเทศอื่น ด้วยการกำหนดภาษีนำเข้าในอัตราสูง ตลอดจนใช้โควตาสำหรับสินค้าบางชนิด

นอกจากอียู ประเทศแนวร่วมสำคัญที่ผลักดันการค้าเกษตรเสรีเช่นสหรัฐ ก็หาได้มีความจริงใจที่จะทำให้เกิดการค้าที่เสรีและเป็นธรรมไม่ ดังที่สหรัฐได้ออกกฎหมาย "Farm Bill" เพื่อเพิ่มการอุดหนุนภาคการเกษตรของตนอีกปีละ 8,000 ล้านดอลลาร์ กฎหมายนี้ถูกตราขึ้นทั้งๆ ที่สหรัฐเพิ่งจะร่วมประกาศเจตนารมณ์กับประเทศอื่นในการประชุมที่กรุงโดฮา เรียกร้องให้มีการลดการอุดหนุนการเกษตรลง

WTO มีเป้าหมายที่จะยกเลิกอุปสรรคการค้าสินค้าเกษตรให้หมดไป ไม่ว่าจะเป็นอุปสรรคด้านภาษีนำเข้าหรือการอุดหนุน โดยกำหนดกรอบใหญ่ไว้ในข้อตกลงเอโอเอ แต่เหตุที่การเปิดเสรีสินค้าเกษตรทำได้ยาก ก็เพราะภาคการเกษตรมีความสำคัญต่อทุกประเทศ ทั้งประเทศที่พัฒนาแล้วและกำลังพัฒนา

ประเมินว่าประชากรกว่า 900 ล้านคนของประเทศกำลังพัฒนา มีรายได้น้อยกว่า 40 บาทต่อวัน ซึ่งรายได้นี้มาจากเกษตรกรรมขนาดย่อม ประเทศกำลังพัฒนาส่วนใหญ่ไม่ได้ส่งออกสินค้าอุตสาหกรรม สินค้าเกษตรจึงเป็นเสาหลักที่ช่วยค้ำยันเศรษฐกิจอันง่อนแง่นของประเทศเหล่านั้น และสำหรับประเทศยากจนบางประเทศ เกษตรคือสินค้าเพียงชนิดเดียวที่นำรายได้เข้าสู่ประเทศ

นโยบายที่บิดเบือนการค้าของอียูและสหรัฐ จึงส่งผลกระทบต่อปากท้องและชีวิตความเป็นอยู่ของคนนับพันล้านคนทั่วโลก

นอกจากเรื่องเศรษฐกิจ การเกษตรยังมีความอ่อนไหวเกี่ยวข้องกับประเด็นที่ซับซ้อนอื่นๆ อีกหลายประเด็น ไม่ว่าจะเป็นเรื่องความมั่นคงทางอาหาร วัฒนธรรม ชีวิตความเป็นอยู่ หรือความหลากหลายทางชีวภาพ การเปิดเสรีสินค้าเกษตรจะเป็นประโยชน์ต่อเกษตรกรรายย่อยจริงหรือ การค้าเสรีย่อมหมายถึงการส่งเสริมการผลิตขนาดใหญ่เพื่อส่งออก มีการใช้ทรัพยากรธรรมชาติอย่างไม่สมดุล ใช้สารเคมีและยาฆ่าแมลง ใช้พืชตัดแต่งพันธุกรรม และทำให้เกษตรกรต้องพึ่งปัจจัยการผลิตและเมล็ดพันธุ์ของบรรษัท

การเจรจาที่ประสบความสำเร็จและเป็นธรรม จะต้องนำไปสู่กฎเกณฑ์ต่อไปนี้

(1) ลดการอุดหนุน ทั้งที่เป็นการอุดหนุนการผลิตที่ทำให้สินค้าล้นตลาด และการอุดหนุนการส่งออกที่เป็นตัวการบิดเบือนราคาในตลาดโลก

(2) ยุติการทุ่มตลาด แม้ขณะนี้กฎเกณฑ์ของ WTO จะห้ามทุ่มตลาด แต่ปรากฏว่าประเทศผู้ผลิตสินค้าเกษตรรายใหญ่อย่างสหรัฐ ยังคงใช้วิธีการทุ่มตลาด สร้างความเสียหายต่อการส่งออกของประเทศอื่น บทบัญญัติ "Peace Clause" ที่จำกัดสิทธิของประเทศกำลังพัฒนาที่จะฟ้องร้องประเทศที่ทำการทุ่มตลาด กำลังจะหมดอายุลงในปลายปี 2003 ประเทศสมาชิก WTO จะต้องไม่ต่ออายุบทบัญญัติดังกล่าวออกไป ซึ่งจะทำให้การฟ้องร้องประเทศที่ละเมิดข้อห้ามทุ่มตลาดเป็นไปได้ง่ายขึ้น

(3) จัดทำข้อตกลงสินค้าขั้นประถม (Commodity Agreements) การผลิตสินค้าที่ล้นเกินในประเทศที่พัฒนาแล้ว มีผลให้ราคาสินค้าในตลาดโลกตกต่ำ WTO จึงควรจัดทำข้อตกลงสินค้าขั้นประถมเพื่อรักษาความสมดุลในดีมานด์และซัพพลายของสินค้าเกษตร

(4) กำหนดกลไกป้องกันการผูกขาด กฎเกณฑ์การค้าที่เป็นอยู่ได้ทำให้การค้าเกษตร ตกอยู่ภายใต้การครอบงำของบรรษัทขนาดใหญ่ บรรษัทข้ามชาติสามารถผูกขาดได้ทั้งการค้าวัตถุดิบเมล็ดพันธุ์และผลผลิตทางการเกษตร WTO ต้องสร้างกลไกทางกฎหมายเพื่อทำลายการผูกขาดดังกล่าว

หาก WTO สามารถบรรลุความตกลงในสี่ประเด็นข้างต้น ก็จะทำให้การผูกขาดการผลิต  และจำหน่ายสินค้าเกษตร ตลอดจนการบิดเบือนกลไกตลาดหมดไป อันจะช่วยให้เกิดความมั่นคงทางอาหารต่อผู้บริโภค และช่วยรักษาราคาที่เป็นธรรมให้กับผู้ผลิต