โดย มงคล ด่านธานินทร์  มติชนรายวัน  วันที่  3  กันยายน 2546

พระราชบัญญัติ กองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร พ.ศ.2542 มาตั้งแต่เดือนพฤษภาคม 2542 จึงถึงบัดนี้เป็นเวลา 4 ปีเต็ม

เกษตรกรได้ร่วมตัวเป็นกลุ่มขึ้นทะเบียนเป็นองค์กรเกษตรกร ตามพระราชบัญญัตินี้ ได้เลือกผู้แทนเกษตรกร เพื่อเป็นคณะกรรมการกองทุน

แต่เกษตรกรยังไม่เคยได้รับทุนจากกองทุนแม้แต่รายเดียว

จึงเสนอแนวทางการพัฒนา และการปฏิบัติงานของกองทุนต่อผู้มีหน้าที่เกี่ยวข้องดังต่อไปนี้

ความเป็นมาและสาระสำคัญของ พ.ร.บ.กองทุน

1. ก่อนปี 2541 เกษตรกรในภาคตะวันออกเฉียงเหนือภายใต้การนำของสมัชชาเกษตรกรหลายสมัชชา ได้รวมตัวกันชุมนุมเรียกร้องต่อรัฐบาลเพื่อแก้ปัญหาหนี้สิน ความยากจน และความเป็นธรรมกรณีต่างๆ จนเมื่อวันที่ 23-25 พฤษภาคม 2541 เกษตรกรทั่วทุกจังหวัดในภาคนี้ประมาณ 50,000 คน ได้มาชุมนุมเรียกร้องต่อรัฐบาลสมัยนั้น เพื่อให้แก้ปัญหาหนี้สินของเกษตรกรและราคาผลผลิตการเกษตรตกต่ำ ที่บริเวณหน้าศาลกลางจังหวัดขอนแก่น

ในการนี้แกนนำสมัชชาเกษตรกร 11 สมัชชาและตัวแทนฝ่ายรัฐบาล ได้เชิญนักวิชาการคนหนึ่ง เป็นประธานการเจรจาในข้อเรียกร้องซึ่งต้องใช้เวลาประมาณ 6 ชั่วโมง จึงได้ข้อยุติให้ร่าง พ.ร.บ.กองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกรขึ้น

รัฐบาลได้แต่งตั้งคณะทำงานร่าง พ.ร.บ.นี้จาก 3 ฝ่าย คือ ฝ่ายรัฐบาล ฝ่ายเกษตรกร และฝ่ายนักวิชาการโดยใช้เวลาในการร่าง การทำประชาพิจารณ์ การผ่านการพิจารณาของทั้ง 2 สภา รวม 11 เดือน

2.สาระสำคัญและเจตนารมณ์ของ พ.ร.บ.นี้คือ

1) การแก้ปัญหาหนี้สินของเกษตรกร

2) การเปิดโอกาสให้เกษตรกรทั้งประเทศที่เป็นผู้ยากจน ได้มีส่วนร่วมการกำหนดแนวทางการแก้ปัญหาการผลิต และความต้องการของเขา

3) เกษตรกรผู้ยากจนต้องรวมตัวเป็นกลุ่มเพื่อรับการสนับสนุนจากกองทุนเพื่อปลูกพืช เลี้ยงสัตว์ ทำประมงหรือเกษตรผสมผสาน รวมถึงการพัฒนาตัวเกษตรกร และองค์กรเกษตรกร การผลิต การเพิ่มมูลค่าผลผลิตและการขาย

4) กองทุนเป็นนิติบุคคล

5) แหล่งทุนได้จากรัฐบาลจัดสรรเงินทุนประเดิมให้ และเงินอุดหนุนจากรัฐบาลหรือที่ได้รับจากงบประมาณรายจ่ายประจำปี

ข้อเท็จจริง

1.เกษตรกรถูกกระตุ้นให้รวมตัวเป็นกลุ่ม ซึ่งอาจเป็นกลุ่มนิติบุคคล หรือไม่เป็นนิติบุคคล โดยการขึ้นทะเบียนที่สำนักงานกองทุนประจำจังหวัด ในการนี้เกษตรกรตื่นตัวมากและสนองตอบต่อกติกานี้เป็นอย่างสูง

2.หลังเดือนพฤษภาคม 2542 เป็นต้นมาเกษตรกรทั่วทั้งภาคตะวันออกเฉียงเหนือ(และภาคอื่นๆ ตามที่ทราบมา) ถูกบุคคลและกลุ่มบุคคลแอบอ้างว่าสามารถนำรายชื่อเกษตรกรสู่สำนักงานใหญ่กองทุน โดยตรงเพื่อปลดเปลื้องหนี้สินและรับเงินโครงการสนับสนุนจากกองทุน ในการนี้เกษตรกรต้องจ่ายค่าวิ่งเต้นคนละ 100-300 บาท เมื่อเกษตรกรยังไม่ได้รับเงิน ก็มีการปล่อยข่าวเป็นระยะๆ ว่ารัฐบาลยังไม่ยอมอนุมัติเงินเข้ากองทุน

3.ในขณะเดียวกันนั้น เกษตรกรทั้งที่ถูกต้มตุ๋นและไม่ถูกต้มตุ๋นจำนวนมาก ได้รวมตัวกันเสนอโครงการ มายังสำนักงานกองทุนในจังหวัดของตน เพื่อจะได้รับเงินทุนสนับสนุน แต่พนักงานเจ้าหน้าที่ไม่สามารถรับโครงการไว้ เพราะต้องรอให้มีการแต่งตั้งอนุกรรมการจังหวัด และหัวหน้าสำนักงานจังหวัดก่อน

4.ตั้งแต่เดือนสิงหาคม 2542 จึงถึงปัจจุบันสำนักงานกองทุนฟื้นฟู มีเลขาธิการรวมทั้งหมด 8 คน เฉลี่ยแล้วเลขาธิการมีอายุการปฏิบัติงานคนละ 6 เดือนเท่านั้น

5.สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินเปิดเผยว่า ช่วงปี 2543-2544 สำนักงานกองทุนได้จ่ายเงินประเภทเงินเดือนและค่าเบี้ยประชุมอย่างไม่เหมาะสมรวมเป็นเงินถึง 54 ล้านบาท

6.สำนักงานกองทุนฟื้นฟู ไม่สามารถประกาศรายชื่อหัวหน้าสำนักงานกองทุนจังหวัด 30 อัตราเพราะความขัดแย้งระหว่างองค์กรเกษตรกรที่ส่งคนของตนเข้าดำรงตำแหน่ง

7.ข้อมูลจากสำนักงานกองทุนจังหวัดหลายจังหวัดระบุว่า ยังไม่เคยอบรมผู้นำ องค์กร เกษตรกรเกี่ยวกับการดำเนินงานตามแผน หรือโครงการฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกรเพราะขาดบุคลากร และงบประมาณดำเนินการ

ข้อพิจารณา

1. ปัญหาจำนวนเกษตรกรมากเกินไป

ข้อมูลจากสำนักงานกองทุน ณ วันที่ 10 เมษายน 2546 ระบุจำนวนองค์กร (นิติบุคคลและไม่นิติบุคคล) และเกษตรกรทั้งประเทศที่ผ่านการอนุมัติขึ้นทะเบียนได้มีดังนี้

ภาค /จำนวนองค์กร /จำนวนเกษตรกร(ราย)

ตะวันออกเฉียงเหนือ 16,342 /2,517,804

เหนือ 15,243 /1,431,882

กลาง 7,292 /898,827

ใต้ 8,766 /826,227

รวม 47,643 /5,674,740

ในการนี้จะเห็นได้ว่า ถ้าเกษตรกรขอกู้เงินคนละเพียง 2 หมื่นบาท เฉพาะภาคตะวันออกเฉียงเหนือภาคเดียว เงินทุนประเดิมของกองทุน จำนวน 1,800 ล้านบาท ก็ไม่พอเสียแล้ว

อนึ่ง ตัวเลขนี้คิดเฉพาะในส่วนโครงการฟื้นฟู และพัฒนาเท่านั้น ยังไม่รวมกองทุนเพื่อจัดการหนี้ของเกษตรกร ดังนั้น ไม่ว่ารัฐบาลจะทุ่มเงินงบประมาณประจำปีเข้ากองทุนสักเท่าใดก็ไม่เพียงพอ

ข้อมูลตัวเลขที่สูงนั้นเพราะไม่พยายามจำกัดสถานภาพขององค์กรจึงปรากฏว่าเกษตรกรในสังกัดองค์กรนิติบุคคล เช่น สหกรณ์ กลุ่มเกษตรกร และกลุ่มลูกค้า ธ.ก.ส. สามารถขึ้นทะเบียนกับกองทุนอย่างถูกต้องตามกฎหมาย รวมอยู่กับเกษตรกรที่ไม่สังกัดองค์กรนิติบุคคล จึงทำให้ตัวเลขสูงอย่างน่าใจหาย

คำถามจึงมีว่าในเมื่อเจตนารมณ์ของ พ.ร.บ. กองทุน ก็เพื่อเกษตรกรยากจน เราจะสามารถจำกัดเฉพาะเกษตรกรลักษณะนี้ได้หรือไม่

คำตอบคือได้

ทั้งนี้ เพราะกฎหมายรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 มาตรา 29 ประกอบกับมาตรา 48 บัญญัติให้กระทำได้ โดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติของกฎหมาย ความข้อนี้ปรากฏใน พ.ร.บ.กองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2544

จึงเห็นว่ามีความจำเป็นที่ต้องหาแนวทางแก้ปัญหาจำนวนเกษตรกรที่มากเกินไป ไม่เช่นนั้นแล้วกองทุนคงไม่สามารถดำเนินการได้

2.ปัญหาการขาดบุคลากรระดับจังหวัดและระบบการทำงาน

ดังที่ทราบกันแล้วว่า สำนักงานกองทุนระดับจังหวัดมีบุคลากร 3 คน (หัวหน้าสำนักงาน เจ้าหน้าที่การเงิน และธุรการ อย่างละ 1 คน) ยิ่งถ้าต้องมีการอบรมเกษตรกร และการพิจารณาโครงการฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกรด้วยแล้ว ถ้าไม่มีการปรับรูปแบบการทำงาน สำนักงานจังหวัดคงมีสภาพเป็นอัมพาตแน่นอน

การปรับรูปแบบการทำงานและการประสานงาน ควรจะมีดังนี้

มีสำนักงานกองทุนจังหวัดเป็นองค์กรเชื่อมประสานเชิงนโยบาย การอบรมเชิงวิชาการและการปฏิบัติ การกลั่นกรองโครงการ การติดตามและประเมินผลโครงการ เป็นต้น

มีองค์กรพันธมิตร น่าจะมีดังต่อไปนี้

1) บัณฑิตอาสาสมัคร ที่รัฐบาลใช้งบประมาณจ้างเพื่อทำงานระดับรากหญ้า ควรปรับบทบาทและหน้าที่ให้สอดคล้องกับลักษณะงานของกองทุน

2) สถาบันวิชาการ เช่น มหาวิทยาลัย สถาบันราชภัฏ สถาบันราชมงคล วิทยาลัยเกษตรกรรม ปราชญ์ชาวบ้านผู้นำเกษตรกรในพื้นที่สถานีวิจัยการเกษตรทั้งหลาย ศูนย์การศึกษานอกโรงเรียน โรงเรียนมัธยมศึกษาและส่วนราชการระดับจังหวัดและอำเภอที่มีบุคลากรทำงานเชิงวิชาการ ครู อาจารย์ โดยมอบหมายให้สถาบันและบุคลากรที่มีคุณค่าเหล่านี้ทำการกลั่นกรองโครงการ ประเมินความเป็นไปได้ของโครงการและช่วยองค์กรเกษตรกรพัฒนาโครงการในกรณีที่โครงการนั้นๆ มีความเป็นไปได้

3.ปัญหาการขาดการพัฒนาองค์กรเชิงระบบ

ในเหตุผลในการประกาศใช้ พ.ร.บ.กองทุน พ.ศ.2542 ระบุว่า การพัฒนาเกษตรกรที่ผ่านมา เป็นการกำหนดนโยบายโดยทางราชการ จึงทำให้ไม่สามารถแก้ไขปัญหาได้ ตรงตามความต้องการของเกษตรกร จึงจำเป็นจะต้องจัดตั้งองค์กรที่รับผิดชอบในการฟื้นฟู และพัฒนาเกษตรกรอย่างต่อเนื่องและเป็นอิสระ ผลจากการนี้มีแนวโน้มพฤติกรรมจนสามารถเห็นได้ว่า แกนนำเกษตรกรและองค์กรเกษตรกร จะพยายามปฏิเสธการร่วมมือ กับส่วนราชการและภาค เอกชนโดยที่เขาเหล่านี้ยังขาดประสบการณ์และขาดวิสัยทัศน์ในการพัฒนาองค์กรเชิงระบบ

เมื่อศึกษาเรื่อง พ.ร.บ.กองทุนฉบับนี้อย่างวิเคราะห์แล้ว ก็เห็นได้ชัดว่า พ.ร.บ.นี้มีความหวังดีต่อเกษตรกรโดยพยายามสร้างกลไก เพื่อให้เกิดการผลิตทางเศรษฐกิจ การแปรรูป และการตลาด แต่ขาดระบบที่นำทางกลไกนั้น ดังนั้น ไม่ว่าจะมีคณะกรรมการกองทุน คณะกรรมการบริหารกองทุน เลขาธิการสำนักงานกองทุน และ หัวหน้าสำนักงานกองทุนจังหวัดที่แข็งขัน อย่างไร หากขาดระบบที่ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องเห็นพ้องต้องกันองค์กรกองทุนระดับนโยบาย และระดับปฏิบัติในจังหวัดต่างๆ ต่างก็จะดำเนินการตามที่ตนคิดว่าดีที่สุดแล้ว องค์กรใหญ่ในภาพรวมคงยากที่จะบรรลุเป้าประสงค์ของ พ.ร.บ.ได้

หากพิจารณาอย่างรอบคอบแล้วจะเห็นว่ากิจกรรมกองทุนนี้สอดคล้องกับทฤษฎีใหม่ของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวเป็นอย่างยิ่ง โดยเฉพาะในทฤษฎีขั้นที่ 1 ที่เน้นการทำกินของเกษตรกรผู้ยากจนไม่พร้อมจะแข่งขันกับใคร และไม่มีทุนพอจะใช้ลงทุนประกอบกับที่พระองค์ท่านเน้นให้ผู้ยากจนเหล่านี้ ทำกินแบบพึ่งตนเองร่วมกับคนอื่นๆ ในชุมชนเดียวกัน พร้อมทั้งพื้นที่เก็บกักน้ำได้ตลอดปี กรอบคิดนี้ย่อมมีความสำคัญอย่างใหญ่หลวง

ในทฤษฎีขั้นที่ 2 นั้นการรวมตัวของเกษตรกรจะเน้นระบบสหกรณ์ในการนี้ สำนักงานกองทุนจะต้องร่วมมือกับผู้นำเกษตรกร นักวิชาการ และเจ้าหน้าที่ผู้มีประสบการณ์ในการสหกรณ์ และหน่วยงานของกระทรวงพาณิชย์ตั้งแต่เริ่ม เพื่อตกลงเรื่องระบบและกระบวนการ ดำเนินการเพื่อให้ทุกฝ่ายทำตามครรลองของระบบนี้

4.ปัญหาการเปลี่ยนตัวเลขาธิการบ่อย

การที่เลขาธิการสำนักงานกองทุน ปฏิบัติงานในตำแหน่งโดยเฉลี่ยคนละ 6 เดือนนั้น นับเป็นเรื่องที่น่าเป็นห่วงอย่างยิ่ง เข้าใจว่าเหตุที่ต้องออกจากตำแหน่งในช่วงเวลาอันสั้น อาจเนื่องจากเลขาธิการเป็นคนขององค์กรเกษตรกรขนาดใหญ่ มีเสียงสนับสนุนในคณะกรรมการกองทุน หรือเป็นคนของพรรคการเมืองที่ถูกกำหนดตัวไว้ล่วงหน้าแล้ว แทนที่จะแสวงหาบุคคลผู้มีภูมิรู้วิชาการ มีประสบการณ์ในการบริหารองค์กร มีวิสัยทัศน์สูง มีความสามารถเชิงวิเคราะห์สถานการณ์ มีความสามารถในการประสานงาน ทุกระดับมีความอดกลั้นสูง

และมีความตั้งใจจริงที่จะปฏิบัติภารกิจขององค์กรให้บรรลุเป้าประสงค์ตามที่ พ.ร.บ.กำหนด

ข้อเสนอ

1. ควรจำกัดจำนวนเกษตรกรโดยเลือกเฉพาะเกษตรกรที่ยากจน ที่ไม่อยู่ในข่ายขององค์กรนิติบุคคลอื่นๆ เพื่อให้เหมาะกับขนาดเงินกองทุนและความสามารถของสำนักงานกองทุน ส่วนเกษตรกรที่สังกัดสถาบันนิติบุคคลอื่นก็ให้สถาบันเหล่านั้นดูแลให้ดี

2.ควรใช้ทฤษฎีใหม่กับระบบสหกรณ์เป็นกรอบความคิดและการดำเนินงานของกองทุน ระบบนี้น่าจะเหมาะกับการทำงานกับเกษตรกรผู้ยากจนจำนวนมหาศาล

3.ควรให้สำนักงานกองทุนส่วนกลางและส่วนจังหวัดต่างๆ สร้างองค์กรพันธมิตรเพื่อร่วมกันทำงาน เชิงระบบ

4.สรรหาบุคคลเข้าสู่ตำแหน่งที่เหมาะสมกับลักษณะงานขององค์กรโดยเฉพาะอย่างยิ่งตำแหน่งเลขาธิการสำนักงานกองทุน หัวหน้าสำนักงานกองทุนจังหวัด และพนักงานตำแหน่งต่างๆ

5.ควรรีบเร่งให้เปิดรับโครงการฟื้นฟูอาชีพและพัฒนาเกษตรกรจากองค์กรเกษตรกร เพื่อสร้างความมั่นใจแก่เกษตรกร

หน้า 7