คอลัมน์ ระดมสมอง  โดย สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)  ประชาชาติธุรกิจ  วันที่  7 กรกฎาคม 2546

ปัญหาความขัดแย้งกัน...

ระหว่างผลประโยชน์ส่วนตัว และผลประโยชน์ส่วนรวม (conflict of interests) กับปัญหาการฉ้อราษฎร์บังหลวง เป็น 2 ปัญหาที่มีความสัมพันธ์กันสูงมาก

การฉ้อราษฎร์บังหลวงทุกกรณีเป็นปัญหาความขัดแย้งกัน ระหว่างผลประโยชน์ส่วนตัว และผลประโยชน์ส่วนรวม แต่ความขัดแย้งของผลประโยชน์ในหลายกรณี ไม่ใช่การฉ้อราษฎร์บังหลวง

การฉ้อราษฎร์บังหลวง จะเกี่ยวข้องกับการใช้อำนาจรัฐอย่างผิดกฎหมาย เพื่อให้ได้มาซึ่งเงินเข้ากระเป๋าตนเอง ซึ่งถือเป็นอาชญากรรมที่ร้ายแรง ขณะที่ความขัดแย้งกันระหว่างผลประโยชน์ส่วนตัว และผลประโยชน์ส่วนรวม มีความหมายกว้างขวางกว่าการฉ้อราษฎร์บังหลวง

และที่สำคัญ ผู้คนในสังคมไทยอาจมีความแตกต่างกันว่า การกระทำใดเป็นความขัดแย้งของผลประโยชน์ ที่เกิดความเสียหายต่อสังคม และการกระทำใดเป็นเรื่องที่ยอมรับกันได้

ปัญหาคอร์รัปชั่นในอดีตมีลักษณะ  "โจ่งแจ้งตรงไปตรงมา" แต่ปัจจุบันเริ่มปรับรูปแบบ จนมีความสลับซับซ้อนขึ้นเป็นเงาตามตัว พฤติกรรมการแสวงหาประโยชน์ส่วนตัว ในลักษณะที่ไม่ผิดกฎหมาย ที่เริ่มปรากฏให้เห็นมากขึ้น จึงไม่ใช่เรื่องน่าประหลาดใจ เพราะขณะที่ธุรกิจมีการแข่งขันกันรุนแรงขึ้น อำนาจของรัฐในการจัดสรรทรัพยากร และในการกำกับควบคุมธุรกิจ กลับมีมากขึ้นกลายเป็นแรงจูงใจ ให้เกิดการกระทำในลักษณะการมีส่วนได้ส่วนเสีย และการร่วมมือกันแบบ 3 ประสานระหว่างนักธุรกิจ เจ้าหน้าที่ของรัฐ และนักการเมือง

นอกจากวัฒนธรรมทางความคิด และอำนาจของรัฐที่สร้างแรงจูงใจให้เจ้าหน้าที่รัฐ แสวงหาประโยชน์ส่วนตัว จนเกิดความเสียหายต่อประโยชน์ส่วนรวมแล้ว ยังมีเงื่อนไขและปัจจัยอีกหลายประการ ที่เป็นอุปสรรค ต่อการนำแนวคิดเรื่องความขัดแย้ง ระหว่างประโยชน์ส่วนตัว และประโยชน์ส่วนรวม มาปรับใช้ในสังคมไทย

ปัญหาข้อกฎหมาย

ขณะนี้สังคมไทยมีกฎหมายสมัยใหม่ และหลักจริยธรรมว่าด้วยความขัดแย้งทางผลประโยชน์ ที่ใช้บังคับ กับเจ้าหน้าที่ของรัฐทั้งหมด ไม่ว่าจะเป็นฝ่ายการเมือง ข้าราชการ พนักงานรัฐวิสาหกิจ นักธุรกิจหรือผู้เชี่ยวชาญภาคเอกชน ที่เข้ามาดำรงตำแหน่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และการจัดตั้งองค์กรอิสระที่จัดตั้งขึ้น ตามกฎหมายรัฐธรรมนูญ เพื่อบังคับใช้กฎหมายดังกล่าว เริ่มมีเขี้ยวเล็บโดยมีการวินิจฉัย หรือพิพากษาลงโทษผู้กระทำผิดกฎหมาย ดังเห็นได้จากคำพิพากษาทั้งในศาลฎีกา ศาลปกครองสูงสุด และจากคำวินิจฉัยของคณะกรรมการ วิธีปฏิบัติราชการทางการปกครอง รวมทั้งการที่วุฒิสภามีบทบาทมากขึ้น ในการไต่สวนโครงการที่มีข้อกล่าวหา เรื่องการมีผลประโยชน์ขัดแย้งกัน

แต่ยังมีปัญหาบางประการทั้งข้อกฎหมาย และการบังคับใช้กฎหมาย 4 ประเด็น ประเด็นแรกคือ บทบัญญัติเกี่ยวกับความขัดแย้ง ทางผลประโยชน์ในกฎหมายฉบับต่างๆ ยังมีความลักลั่นกัน การศึกษาพบว่าขณะที่กฎหมายเทศบาล และ อบต. ห้ามผู้บริหารองค์กรส่วนท้องถิ่น และสมาชิก มีส่วนได้ส่วนเสียในสัญญาทุกประเภท แต่กฎหมาย อบจ.ห้ามเฉพาะสัญญาสัมปทาน การวินิจฉัยตีความการเป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย บางกรณีเป็นการมีส่วนได้ส่วนเสียในสัญญา ตามบทบัญญัติทางกฎหมาย แต่บางกรณีตีความตามเจตนารมณ์

ประเด็นที่ 2 ความเข้มงวดของการบังคับใช้กฎหมายก็ต่างกัน แม้กฎหมายจะมีการจำกัดจำนวนการดำรง ตำแหน่งกรรมการรัฐวิสาหกิจของบุคคล แต่กลับมีข้อยกเว้นต่างๆ ทำให้ข้าราชการและผู้บริหารหน่วยงานรัฐ สามารถเลือกตำแหน่งที่ได้ผลตอบแทนสูงสุด หรือแม้จะมีกฎหมายห้ามการกระทำที่มีส่วนได้ส่วนเสีย แต่ถ้าเป็นผู้มีอำนาจทางการเมือง หรือข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ บทบัญญัติดังกล่าวกลับกลายเป็นข้อยกเว้น

ประเด็นที่ 3 หน่วยงานอิสระที่รับผิดชอบงานปราบปรามการคอร์รัปชั่น และการมีส่วนได้ส่วนเสีย กลับมีทรัพยากรไม่เพียงพอ ทำให้หน่วยงานอย่าง ป.ป.ช. ต้องมีข้อยกเว้นให้ผู้บริหาร อบต.ที่มีขนาดเล็กไม่ต้องแจ้งทรัพย์สิน

ประเด็นที่ 4 คือ หลังจากมีการออกกฎหมายแล้ว ไม่ปรากฏว่ามีหน่วยราชการใด (ยกเว้นศาล ป.ป.ช. ป.ป.ง. และคณะกรรมการกฤษฎีกา)  ที่มีการเตรียมกำลังคน และจัดวางระบบการบริหาร เพื่อบังคับใช้กฎหมายการมีส่วนได้ส่วนเสีย ไม่มีการกำหนดและทำความเข้าใจ กับเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานเกี่ยวกับความหมายของการมีส่วนได้ส่วนเสีย และไม่มีแนวทางปฏิบัติในการรับของขวัญที่ชัดเจน

ตราบใดที่ยังไม่มีการสร้างกติกา หรือสถาบันใหม่เพื่อกำกับ และเป็นแนวปฏิบัติของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตราบนั้นปัญหาความขัดแย้งทางผลประโยชน์ทั้งในระดับนโยบายของรัฐ และในระดับการปฏิบัติงานของหน่วยงานรัฐ จะทวีความรุนแรงขึ้น และเพิ่มความสลับซับซ้อนมากขึ้น จนในที่สุดเมื่อกลุ่มคนที่สามารถกระทำการ เพื่อฉกฉวยประโยชน์ส่วนรวม มาเป็นประโยชน์ส่วนตัวใช้อำนาจเงินก้าวขึ้นมาครอบงำอำนาจรัฐ โอกาสที่สังคมจะแก้ไขปัญหานี้ก็จะหมดไปอย่างรวดเร็ว

ปกปิดข้อมูลข่าวสาร

ปัญหานี้เกิดจากการปิดบังข่าวสารข้อมูล เกี่ยวกับการคัดเลือก และแต่งตั้งกรรมการในหน่วยงานรัฐ ผู้คนในสังคมรวมทั้งตัวกรรมการในคณะเดียวกัน ต่างก็ไม่รู้จักประวัติการทำงาน และธุรกิจของกรรมการคนอื่นๆ นอกจากนั้นยังไม่เคยมีการเปิดเผยรายงานเกี่ยวกับกระบวนการทำงาน และการพิจารณาของคณะกรรมการ โดยละเอียดต่อสังคม เมื่อผู้คนในสังคมไม่มีข้อมูลข่าวสารเจ้าหน้าที่ของรัฐ ก็สามารถใช้ความได้เปรียบ ในข้อมูลข่าวสารแสวงหาประโยชน์ส่วนตัวได้

จุดอ่อนกระบวนการสรรหา

จุดอ่อนของกระบวนการสรรหา แต่งตั้งผู้บริหาร และกรรมการในหน่วยงานของรัฐ แม้กระทั่งกระบวนการแต่งตั้งเจ้าหน้าที่ในองค์กรอิสระ ตามกฎหมายรัฐธรรมนูญที่มีขั้นตอนตามกฎหมายที่ชัดเจน ก็ยังมีข้อบกพร่องสำคัญ ที่มีโอกาสกระทบต่อความเป็นอิสระขององค์กรได้

แนวคิดของผู้ร่างรัฐธรรมนูญที่พยายามกีดกันนักการเมืองออกจากกระบวนการสรรหา และแต่งตั้งบุคคล เข้าไปดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ ตามกฎหมายรัฐธรรมนูญโดยการให้วุฒิสภา (ที่ประกอบด้วยวุฒิสมาชิก ที่ไม่สังกัดพรรคการเมือง แต่มาจากการเลือกตั้ง) เป็นแนวคิดที่ละเลยข้อเท็จจริงที่ว่า นักการเมือง ย่อมมีปฏิกิริยาตอบสนองต่อกติกาดังกล่าว โดยการหาหนทางใช้กติกา ให้เป็นประโยชน์แก่ตนด้วยวิธีการนอกระบบ ดูเหมือนว่านักคิดส่วนใหญ่ในสังคมไทย ยังไม่ให้ความสนใจกับระบบกรรมการที่มีฝ่ายต่างๆ ถ่วงดุลอำนาจกัน เช่น ระบบไตรภาคีและทวิภาคีในระบบแรงงานสัมพันธ์ หรือการแต่งตั้งคณะกรรมการอิสระในสหรัฐอเมริกา

ปัญหาที่สำคัญที่สุดคือ ระบบการเมืองการปกครองไทย ยังมิได้มีการกำหนดหลักเกณฑ์และแนวทางในการสรรหา และแต่งตั้งกรรมการ และผู้บริหารงานในหน่วยงานรัฐ เรื่องนี้ไม่ใช่เรื่องน่าประหลาดใจ เพราะการปล่อยให้ระบบการแต่งตั้ง ขาดหลักเกณฑ์ที่ชัดเจนแต่ขึ้นกับ ดุลพินิจ ย่อมเป็นหลักประกันว่า อำนาจยังคงอยู่ในมือของผู้ปกครอง/ผู้บริหาร

การเมืองแทรกแซง

ทุกวันนี้หน่วยงานของรัฐส่วนใหญ่โดยเฉพาะหน่วยงานอิสระ ยังขาดความเป็นอิสระ จากการแทรกแซงทางการเมือง จริงอยู่ที่หน่วยงานของรัฐ มีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามนโยบายของรัฐบาล ในการทำงานจะต้องถูกควบคุมโดยการเมือง แท้ที่จริงแล้วการมีกฎกติกาที่ชัดเจน เกี่ยวกับกระบวนการทำงาน ตลอดจนมีเป้าหมายที่วัดและประเมินได้ นอกจากจะช่วยให้การทำงานมีประสิทธิภาพสูงขึ้นแล้ว ยังจะช่วยลดกระบวนการแทรกแซงทางการเมืองที่ไม่โปร่งใส และการใช้ดุลพินิจเพื่อประโยชน์ส่วนตัว

ลดทอนอำนาจบอร์ด

ปัญหานี้เป็นเรื่องอำนาจในการจัดสรรทรัพยากร และการกำกับควบคุมธุรกิจ เป็นแรงจูงใจให้เกิดการกระทำ เพื่อแสวงหาประโยชน์ส่วนรวม การแก้ปัญหาน่าจะเริ่มต้นที่ต้นตอของปัญหา นั่นคือการลดทอน หรือจำกัดอำนาจดังกล่าวของคณะกรรมการต่างๆ หรือหากไม่อาจลดทอนได้ ก็สมควรที่จะมีการกำหนดเป้าหมายการดำเนินงาน และมีการประเมินผลการทำงานของคณะกรรมการ โดยประเมินบนพื้นฐานของผลลัพธ์ที่ประชาชนจะได้รับ จากงานของกรรมการ (หรือการประเมิน output และ outcome)

ข้อเสนอแนะ

ข้อเสนอแนะประกอบด้วยองค์ประกอบหลัก 3 ส่วน ได้แก่

ก. การสร้างวัฒนธรรมความคิดเพื่อสร้างความรู้ ความตระหนักในประเด็นความขัดแย้งทางผลประโยชน์ เช่น

- การศึกษาเชิงวัฒนธรรม และเชิงจริยธรรม เพื่อกำหนดประเด็นความขัดแย้งทางผลประโยชน์  ตามระดับความรุนแรง
  ของความขัดแย้ง เพื่อเป็นแนวทางว่าการกระทำประเภทใดเป็นการกระทำต้องห้าม อะไรพอยอมรับได้  ฯลฯ

ข. การปฏิรูปองค์กรที่รับผิดชอบ : ลดหรือจำกัดขอบเขตอำนาจ เพิ่มทรัพยากรและระบบจัดการ เช่น

- การแบ่งอำนาจ และภาระหน้าที่ระหว่างหน่วยงานที่รับผิดชอบนโยบายป้องกัน และขจัดความขัดแย้งทางผลประโยชน์ 
  เช่น องค์กรกำกับพฤติกรรมของนักการเมืองระดับชาติ ระดับท้องถิ่น องค์กรอิสระกำกับพฤติกรรมของเจ้าหน้าที่ของรัฐ 
  และหน่วยงานของรัฐทุกแห่ง

ค. มาตรการและเครื่องมือ : ลดแรงจูงใจและวางแนวทางปฏิบัติ เช่น

- กำหนดความหมายที่ชัดเจนและจำแนกการกระทำที่เข้าข่ายการมีส่วนได้ส่วนเสียตามระดับความรุนแรงของปัญหา 
  เพื่อใช้เป็นหลักปฏิบัติของเจ้าหน้าที่ของรัฐในหน่วยงานทุกประเภท,

- การจำแนกประเภทข้อมูลและเปิดเผยข้อมูลของกรรมการและเจ้าหน้าที่ของรัฐ และข้อมูลการดำเนินงานของหน่วยงานรัฐ,

- การปรับปรุงความลักลั่นของกฎหมายที่บังคับใช้กับองค์กร/ หน่วยงานของรัฐ ช่องโหว่ของกฎหมาย,

- การปรับปรุงแนวทางการวินิจฉัยและบังคับใช้กฎหมาย รวมทั้ง บทลงโทษในกฎหมายต่างๆ ให้เป็นแนวทางเดียวกัน

- การสร้างธรรมาภิบาลในการบริหารงานรัฐวิสาหกิจ

ประชาชาติธุรกิจ หน้า 2