บทความ  โดย รศ.ดร.มัทนา พนานิรามัย   ประชาชาติธุรกิจ   วันที่  3 กรกฎาคม 2546    ปีที่ 27 ฉบับที่ 3493 (2693)

การเปลี่ยนแปลงทางโครงสร้างประชากรของประเทศไทย ประกอบกับการปรับเปลี่ยนโครงสร้าง ทางด้านการผลิตของประเทศ ทำให้ความสามารถในการดูแลผู้สูงอายุของครัวเรือนลดลง

โดยโครงสร้างประชากรไทย กำลังเคลื่อนเข้าสู่ภาวะประชากรสูงอายุอย่างรวดเร็ว ซึ่งจะทำให้สัดส่วนของประชากรวัยทำงาน ต่อผู้สูงอายุลดลง ภาระในการดูแลผู้สูงอายุของผู้คนในวัยทำงาน จึงกำลังมีแนวโน้มที่จะเพิ่มขึ้น

ประกอบกับโครงสร้างทางด้านการผลิตของประเทศที่เปลี่ยนแปลง จากภาคเกษตรมาเป็นอุตสาหกรรม และบริการ ทำให้สัดส่วนผู้ทำงานในสถานภาพลูกจ้างเพิ่มขึ้น และเกิดการทำงานนอกครัวเรือนเพิ่มมากขึ้น

สิ่งเหล่านี้ล้วนทำให้ความสามารถของครัวเรือน ในการดูแลผู้สูงอายุมีแนวโน้มลดลง การสร้างระบบการประกันยามชรา จึงนับวันแต่จะมีความสำคัญมากยิ่งขึ้น

โดยเป้าหมายหลักของระบบประกันรายได้ยามชราภาพนี้ มีอยู่ด้วยกัน 2 ประการหลัก คือ หนึ่งเพื่อปกป้องผู้สูงอายุ ให้พ้นจากสภาวะยากจน ซึ่งจะดียิ่งขึ้นถ้าสามารถช่วยให้ผู้สูงอายุ มีสภาพความเป็นอยู่ใกล้เคียง กับระดับก่อนกลายเป็นผู้สูงอายุ และสองโครงการเพื่อเป้าหมายในข้อหนึ่ง จะต้องไม่ส่งผลข้างเคียงทางลบต่อระบบเศรษฐกิจ และสังคมโดยส่วนรวม

จากประสบการณ์การล้มละลายของกองทุนประกันรายได้เพื่อผู้สูงอายุ ในประเทศพัฒนาแล้วต่างๆ จึงทำให้ธนาคารโลกเสนอระบบในอุดมคติของตนขึ้น โดยระบบดังกล่าวต้องมีการให้มีการจ่ายบำนาญ เพื่อยกระดับความเป็นอยู่ของผู้สูงอายุ ให้พ้นจากความยากจน เพื่อเป็นเครื่องมือในขั้นแรก และดำเนินการส่งเสริมการออมโดยการบังคับ และสมัครใจเป็นการเสริมให้ความเป็นอยู่ของผู้สูงอายุมีระดับใกล้เคียง กับระดับเดิมเป็นเครื่องมือในขั้นที่สอง และสามตามลำดับ ระบบประกันสุขภาพในอุดมคตินี้ ก่อให้เกิดกระแสการปฏิรูป ระบบประกันรายได้ยามชราภาพ ในประเทศต่างๆ ตามมา

สำหรับหลักประกันรายได้ยามชราภาพในประเทศไทยมี 3 รูปแบบ นั่นคือ ระบบบำเหน็จบำนาญข้าราชการ โครงการกองทุนสำรองเลี้ยงชีพของภาคเอกชน และกองทุนประกันสังคมกรณีชราภาพ โดยแต่ละรูปแบบยังคงมีปัญหา และความไม่สอดคล้อง กับระบบในอุดมคติของธนาคารโลกอยู่ ซึ่งทำให้มีข้อเสนอ เพื่อการปรับปรุงระบบดังกล่าว ในงานศึกษานี้

โดยสำหรับระบบบำเหน็จบำนาญข้าราชการแต่เดิมนั้น เป็นระบบที่ข้าราชการไม่ต้องจ่ายเงินสมทบ เป็นเหตุที่นำมาซึ่งภาระในงบประมาณของรัฐ ที่เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว จึงได้มีการจัดตั้งกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการขึ้น ซึ่งบังคับให้ทั้งรัฐและข้าราชการต้องจ่ายเงินสมทบกองทุน การศึกษานี้พบว่าในระบบใหม่ ภาระของรัฐยังคงลดลงไม่มากนัก เพราะข้าราชการบำนาญยังได้รับบำนาญในอัตราที่สูง และปรับเพิ่มตามการปรับเงินเดือนของข้าราชการอีกด้วย

ระบบนี้อาจปรับปรุงได้โดยใช้รายได้เฉลี่ยตลอดชีวิตการทำงาน ซึ่งสะท้อนผลงานทั้งชีวิตการทำงาน เป็นฐานในการคำนวณบำนาญ ไม่ใช่รายได้เฉลี่ย 5 ปีสุดท้ายที่อยู่ในระดับสูง นอกจากนั้นควรจะให้ข้าราชการมีโอกาส เลือกอัตราเงินสะสมเข้ากองทุน ให้สอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริงของแต่ละคน

สำหรับโครงการกองทุนสำรองเลี้ยงชีพนั้น มีปัญหาที่ระบบมิได้จ่ายคืน เฉพาะเมื่อลูกจ้างชราภาพเท่านั้น แต่จ่ายทั้งหมดเมื่อลูกจ้างออกจากงาน หรือปลดเกษียณ จึงทำให้ไม่มีความต่อเนื่อง กับกองทุนสำรองเลี้ยงชีพในที่ทำงานใหม่ และจะไม่มีการสะสมต่อเนื่อง ถ้าที่ทำงานใหม่ไม่มีกองทุนดังกล่าว

นอกจากนั้นการจ่ายเงินเป็นก้อน จะไม่มีหลักประกันว่าลูกจ้างที่เกษียณแล้ว จะสามารถบริหารเงินก้อนนั้นได้ยืนยาว เพราะลูกจ้างดังกล่าวก็ไม่มีความถนัดในเรื่องการบริหารเงิน

ดังนั้น อาจมีการปรับโครงการดังกล่าว โดยไม่ให้ผู้ออกถอนเงินออกไปทั้งก้อนในทันทีที่ออกจากงาน แต่ให้เหลือเงินบางส่วนไว้ในกรณีเจ็บป่วยด้วย นอกจากนั้นควรส่งเสริมให้นำเงินไปซื้อประกันชีวิต ประเภทรายได้ตลอดชีวิต (annuity) ต่อไปด้วย

และสำหรับโครงการประกันสังคมกรณีชราภาพสำหรับลูกจ้างเอกชน ซึ่งเริ่มมีผลบังคับใช้เมื่อ 31 ธันวาคม 2541 นั้น ในปัจจุบันมีการจัดเก็บจากทั้งนายจ้าง และลูกจ้างรวมกันเป็นร้อยละ 6 ของค่าจ้างต่อเดือน ซึ่งอัตราจัดเก็บดังกล่าว ยังอยู่ในระดับต่ำเกินไป ทำให้เกิดปัญหาเสถียรภาพของโครงการ โดยมีการศึกษาจากผู้เชี่ยวชาญ ของธนาคารเพื่อการพัฒนาเอเชีย ระบุว่า เมื่อเริ่มจ่ายเงินบำนาญในปี พ.ศ.2558 เงินกองทุน จะหมดลงอย่างรวดเร็วภายในปี 2586

ทางแก้ของปัญหานี้ คือ การเพิ่มอัตราการจัดเก็บเงินสมทบกองทุน ลดอัตราเงินบำนาญ รวมทั้งเพิ่มอายุเกษียณของลูกจ้างขึ้น

นอกจากนั้น โครงการนี้ยังมีปัญหา ในเรื่องเงินบำนาญของโครงการ ยังไม่มีการปรับไปตามค่าครองชีพ และไม่มีการกำหนดเงินบำนาญขั้นต่ำ ซึ่งอาจทำให้ผู้เกษียณอายุจำนวนไม่น้อย ไม่สามารถอยู่เหนือเส้นความยากจนได้

ดังนั้นควรปรับเปลี่ยนค่าจ้าง สำหรับคำนวณเงินสมทบเพิ่มตาม อัตราเพิ่มเฉลี่ยของค่าจ้างทั้งประเทศ ทั้งให้ปรับเงินบำนาญตามระดับเงินเฟ้อ  และกำหนดเงินบำนาญขั้นต่ำที่ระดับเส้นความยากจนด้วย

ปัญหาที่สำคัญอีกประการของโครงการนี้ อยู่ที่สูตรบำนาญที่เพิ่มขึ้นตามสัดส่วนระยะเวลาที่จ่ายเงินสมทบ จะส่งผลให้มีการกระจายรายได้จากกลุ่มที่อยู่ในตลาดแรงงานในช่วงสั้นๆ ไปสู่กลุ่มที่อยู่ต่อเนื่องยาวนานกว่า ทำให้แรงงานหญิง ผู้ที่มีการศึกษาต่ำ และผู้ที่มีงานไม่มั่นคงมีความเสียเปรียบจากโครงการมากยิ่งขึ้น

และสุดท้าย การใช้เงินเดือนเฉลี่ย 5 ปีสุดท้ายเป็นฐานในการคำนวณเงินบำนาญ ก็มีความไม่เหมาะสม เนื่องจากเป็นการสะท้อนถึงสภาวะเศรษฐกิจในช่วง 5 ปีสุดท้ายของการทำงานเท่านั้น ผู้เกษียณอายุอาจจะได้รับบำนาญมากกว่า หรือน้อยกว่าที่ควรจะเป็นจริง ดังนั้นจึงควรเปลี่ยนการคำนวณฐานเงินเดือนมาก เป็นค่าจ้างเฉลี่ยตลอดชีวิตการทำงานแทน เพื่อให้เงินบำนาญสะท้อนผลการทำงานทั้งชีวิต

นอกจากปัญหาของแต่ละโครงการแล้ว ในภาพรวมระบบประกันรายได้ยามชราภาพ ก็ควรจะเพิ่มความครอบคลุมให้ทั่วถึง และยังควรจะสร้างความเท่าเทียมกันระหว่างคนในต่างกลุ่มอาชีพด้วย

 ประชาชาติธุรกิจ หน้า 6