โดย รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์   นิตยสารผู้จัดการ (มิถุนายน 2546)

ระบบการศึกษาตกเป็นจำเลยของสังคมไทยมาเป็นเวลาช้านาน ความเสื่อมทรามของระบบการศึกษาก่อผลกระทบอันเลวร้ายอย่างอเนกอนันต์ต่อสังคมไทย จนมีการขับเคลื่อนขบวนการปฏิรูปการศึกษา ซึ่งเป็นไปอย่างเชื่องช้าภายใต้รัฐบาลพรรคไทยรักไทย

ผู้คนในสังคมไทยจำนวนน้อยนักที่จะมองเห็นว่า ความเสื่อมทรามของระบบการศึกษาไทยมีความสัมพันธ์กับความด้อยพัฒนาของงานวิจัยด้านนโยบายการศึกษา ในรอบ 30 ปีที่ผ่านมานี้ งานวิจัยด้านนโยบายการศึกษามีจำนวนไม่มากนัก งานที่มีคุณภาพยิ่งน้อยลงไปอีก เมื่อมีความพยายามขับเคลื่อนกระบวนการปฏิรูปการศึกษา สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาแห่งชาติจัดสรรทุนวิจัยจำนวนมาก เพื่อศึกษาวิจัยประเด็นสำคัญสำหรับการปฏิรูปการศึกษา แต่เป็นเพราะขาดการสั่งสมและพัฒนางานวิจัยมาเป็นเวลาช้า นาน งานวิจัยเหล่านี้จึงมีลักษณะเป็น Instant Research และเป็นงานโหลเสียโดยมาก งานที่มีคุณภาพมีเพียงส่วนน้อย นับเป็นเรื่องน่าเสียดายยิ่งที่มีการลาญงบประมาณจำนวนมากโดยที่ได้ประโยชน์ไม่คุ้มค่า

สภาการศึกษาแห่งชาติ ซึ่งต่อมากลายเป็นสำนักงาน คณะกรรมการการศึกษาแห่งชาติ สถาปนาขึ้นมาเพื่อทำหน้าที่ 'เสนาธิการ' ในการวางแผนการศึกษา โดยที่ในกระบวนการทำหน้าที่ 'เสนาธิการ' นั้นต้องมีการศึกษาวิจัยเพื่อให้ได้มาซึ่งข้อเท็จจริงว่าด้วยระบบการศึกษา วิเคราะห์ปัญหาของระบบการศึกษา และสังเคราะห์แนวนโยบายในการแก้ปัญหาและพัฒนาระบบการศึกษา

สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาแห่งชาติ ย่างสู่ยุครุ่งเรืองเมื่อนายสิปปนนท์ เกตุทัต ดำรงตำแหน่งเลขาธิการ มีความพยายามในการสร้างและพัฒนา 'เสนาธิการ' ภายในองค์กร และมีการ ส่งเสริมการศึกษาวิจัยด้านการศึกษาอย่างกว้างขวาง แต่แล้วเมื่อสิ้นยุคนายสิปปนนท์ องค์กรแห่งนี้เริ่มเข้าสู่ภาวะถดถอย บรรดานักวิชาการที่ควรมีบทบาทเสริมส่งการทำหน้าที่ 'เสนาธิการ' พากันโยกย้ายไปอยู่หน่วยงานอื่น มิหนำซ้ำตำแหน่งเลขาธิการกลายเป็นที่รองรับผู้บริหารที่ถูกดีดออกจากกระทรวงศึกษาธิการ ภายใต้ผู้นำองค์กรเหล่านี้ สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาแห่งชาติกลายเป็นสิ่งชำรุดทางวัฒนธรรม ไม่มีพลังในการชี้นำทิศทางการศึกษาของชาติ และไม่เป็นที่ยำเกรงทั้งของกระทรวงศึกษาธิการและทบวงมหาวิทยาลัย

กระทรวงศึกษาธิการและทบวงมหาวิทยาลัย อยู่ในฐานะที่มิได้ดีกว่าสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาแห่งชาติ แม้กาลครั้งหนึ่งจะเคยมีบทบาทในการผลิตงานวิจัยด้านนโยบายการศึกษา แต่บทบาทดังกล่าวนี้กลับเสื่อมทรุดตามกาลเวลา ในยุคสมัยที่กระทรวงศึกษาธิการมีโครงการเงินกู้จากธนาคารโลก ความกระฉับกระเฉงในการผลิตงานวิชาการด้านนโยบายการศึกษามีอยู่ในระดับหนึ่ง อย่างน้อยที่สุดถูกจี้โดยผู้แทนธนาคารโลก แต่แล้วความกระฉับกระเฉงในการผลิตงานวิชาการด้านนโยบายการศึกษามีอยู่ในระดับหนึ่ง อย่างน้อยที่สุดถูกจี้โดยผู้แทนธนาคารโลก แต่แล้วความกระฉับกระเฉงดังกล่าวนี้ลดน้อยถอยลงตามกาลเวลา ไม่มีรัฐมนตรีและปลัดกระทรวงศึกษาธิการคนใดสนใจส่งเสริมการทำงานวิจัยด้านนโยบายการศึกษา หากจะถามว่า หน่วยงานใดทำหน้าที่ 'เสนาธิการ' ให้กระทรวงศึกษาธิการก็คงหาคำตอบ ได้ยาก แม้จะมีความพยายามในการสถาปนาหน่วย 'เสนาธิการ' แต่ก็ไม่มีหน่วยงานใดสามารถทำหน้าที่ 'เสนาธิการ' ได้อย่างแท้จริงและอย่างมีประสิทธิผล สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาแห่งชาติมิอาจทำหน้าที่ 'เสนาธิการ' ของกระทรวงศึกษาธิการได้ ด้านหนึ่งเป็นเพราะความเสื่อมภายในสำนักงานนั้นเอง อีกด้านหนึ่ง เป็นเพราะกระทรวงศึกษาธิการไม่ยอม 'ฟัง' สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาแห่งชาติ อีกทั้งมีความพยายามที่จะรวบสำนักงานดังกล่าวให้เป็น 'อาณานิคม' ของกระทรวงศึกษา ธิการอีกด้วย

ทบวงมหาวิทยาลัยเคยผลิตงานวิชาการด้านนโยบายอุดมศึกษาในระยะต้น แต่เมื่อทบวงมหาวิทยาลัย 'ล้างมือ' ในอ่างทองคำ ปล่อยให้มหาวิทยาลัยของรัฐมีความเป็นอิสระมากขึ้น ทั้งในด้านการอนุมัติหลักสูตรและการประสาทปริญญาบัตร รวมทั้งการลดการกำกับและควบคุมมหาวิทยาลัยของรัฐด้านอื่นๆ บทบาทของทบวงมหาวิทยาลัยในการผลิตงานวิชาการด้านนโยบายอุดมศึกษาลดน้อยลงไปเป็นอันมาก โดยในช่วงหลังใช้วิธีการว่าจ้างคนนอกให้ผลิตงานวิจัย

ที่ประชุมอธิการบดีแห่งประเทศไทย (ทปอ.) มิอาจทำหน้าที่ 'เสนาธิการ' ในการกำหนดนโยบายอุดมศึกษาได้ ส่วนหนึ่งเป็นเพราะมีความสนใจในการผลิตงานวิจัยด้านนโยบายอุดมศึกษาน้อย อีกส่วนหนึ่งเป็นเพราะติดขัดด้วยผลประโยชน์ทางธุรกิจของแต่ละมหาวิทยาลัยที่เป็นสมาชิก ทปอ.

ทปอ. เป็นองค์กรที่จัดตั้งเลียบแบบ CVCP แห่งสหราชอาณาจักร CVCP ย่อจาก Committee of Vice-Chancellors and Principals of the Universitis of the United Kingdom การพบปะกันในหมู่ผู้บริหารมหาวิทยาลัย ในสหราชอาณาจักร มีมาแต่ปี 2462 แต่เพิ่งจะมีการจัดองค์กรเป็น CVCP ในปี 2481 CVCP เป็น ที่ประชุมอธิการบดี ซึ่งพบปะเพื่ออภิปรายปัญหาในภาคการอุดมศึกษาแลกเปลี่ยนทัศนะและประสบการณ์ ประสานการดำเนินนโยบาย และผลักดันนโยบายอุดมศึกษา การผลิตงานวิจัยว่าด้วยอุดมศึกษาเป็นกิจกรรมส่วนหนึ่งของ CVCP นับตั้งแต่วันที่ 1 ธันวาคม 2543 เป็นต้นมา CVCP ยกเครื่องและเปลี่ยนชื่อเป็น UUK (Universities UK)

แม้ว่า ทปอ.เลียนแบบ CVCP แต่ ทปอ. มิได้สนใจผลิตงานวิชาการว่าด้วยนโยบายอุดม ศึกษาเท่าที่ควร แม้ในชั้นหลังจะทำหน้าที่ในด้านนี้อยู่บ้าง แต่นับว่าน้อยนัก เพราะต้องอาศัยงบประมาณแผ่นดินที่ส่งผ่านจากทบวงมหาวิทยลัย ทปอ.จึงมิอาจทำหน้าที่ 'เสนาธิการ' ในการกำหนด นโยบายอุดมศึกษา มิหนำซ้ำอธิการบดีจำนวน ไม่น้อยที่เป็นสมาชิก ทปอ.กลับเป็นผู้ทำลายการอุดมศึกษาด้วยการเร่งแปรบริการอุดมศึกษาให้เป็นสินค้า และแปรมหาวิทยาลัยให้เป็น 'โรงพิมพ์ปริญญาบัตร'

บรรดาคณะครุศาสตร์หรือคณะศึกษาศาสตร์ที่มีอยู่ในมหาวิทยาลัยต่างๆ มิอาจทำหน้าที่ชี้นำนโยบายการศึกษาอย่างมีประสิทธิผล ส่วนหนึ่งเป็นเพราะนักการศึกษาที่สนใจศึกษาวิจัยนโยบายการศึกษาอย่างจริงจังมีน้อย อีกส่วนหนึ่งเป็นเพราะเงินทุนวิจัยด้านนโยบายการศึกษามีจำกัดจำเขี่ยมาก

สภาพการณ์ดังที่พรรณนาข้างต้นนี้ ทำให้ไม่ต้องสงสัยเลยว่า ความด้อยพัฒนาของงานวิชาการและงานวิจัยว่าด้วยนโยบายการศึกษา มีส่วนในการกำหนดความด้อยพัฒนาของระบบการศึกษา การส่งเสริมการศึกษาและวิจัยด้านนโยบายการศึกษาจึงเป็นเงื่อนไขอันจำเป็นในการปฏิรูปการศึกษาการจัดตั้ง "สถาบันวิจัยนโยบายการศึกษา" เป็นทางออกเพื่อการนี้

สถาบันวิจัยนโยบายการศึกษา ควรเน้นการทำหน้าที่จัดสรรเงินทุนวิจัยด้านนโยบายการศึกษา (Funding Agency) สร้างเครือข่ายนักนโยบายศึกษาด้านการศึกษา และจัดทำคลังข้อมูลว่าด้วยระบบการศึกษาสถาบันฯ ควรทำวิจัยเองหรือไม่ เป็นประเด็นที่ควรจะมีการถกอภิปรายเพราะมีตัวอย่างสถาบันวิจัยที่ทำงานวิจัยเอง แต่ประสบความล้มเหลวจำนวนไม่น้อย หากจะมี In-House Research มิควรเลือกมรรควิธี ในการว่าจ้างนักวิจัยประจำสถาบันเป็นการถาวร แต่ให้เลือกดึงอาจารย์มหาวิทยาลัยที่ได้รับ Sabbatical Leave มาเป็นนักวิจัยประจำสถาบันชั่วคราว

คำถามพื้นฐานมีอยู่ว่า จะหาเงินทุนจากแหล่งใดมาใช้จัดตั้งสถาบันวิจัยนโยบายการศึกษา?

แหล่งเงินทุนที่เป็นไปได้มีอยู่อย่างน้อย 3 แหล่ง คือ

แหล่งที่หนึ่ง ได้แก่ การผันเงินจากกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ มาให้สถาบันวิจัยนโยบายการศึกษา กองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพได้รับจัดสรรเงินรายได้ 0.5-1.0% ของรายได้จากภาษีสุราและภาษียาสูบ ตามพระราชบัญญัติกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ พ.ศ.2544 (มาตรา 11) ปีหนึ่งๆ ได้รับจัดสรรเงินรายได้มากกว่า 1,000 ล้านบาท หากจัดสรรเงินรายได้ปีละ 100-200 ล้านบาทให้แก่สถาบันวิจัยนโยบายการศึกษามีผลกระทบต่อฐานะการเงินของกองทุนฯ ไม่มากนัก แต่ได้ประโยชน์จากการปฏิรูปการศึกษา โดยที่การศึกษามีผลเชื่อมโยงต่อสุขภาวะของประชาชน การผันเงินจากกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพอยู่ในอำนาจของฝ่ายบริหารที่ดำเนินการได้โดยทันที

แหล่งที่สอง ได้แก่ การจัดสรรเงินรายได้ของสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลให้แก่สถาบัน วิจัยนโยบายการศึกษา ปีละ 200 ล้านบาท ติดต่อ กันเป็นเวลาอย่างน้อย 10 ปี โดยนำไปใช้จ่ายในการวิจัย 100 ล้านบาท อีก 100 ล้านบาทนำไปจัด ตั้ง กองทุนคงยอดเงินต้น (Endowment Fund) เมื่อครบกำหนด 10 ปี สถาบันวิจัยนโยบายการศึกษาจะมีกองทุนคงยอดเงินต้น 1,000 ล้านบาท ซึ่งสามารถนำดอกผลไปใช้จ่ายในการวิจัยได้

แหล่งที่สาม ได้แก่ การจัดสรรเงินรายได้จากภาษีอันเกิดจากปาปกรรม (Sin Tax) มาใช้จัดตั้งและดำเนินการสถาบันวิจัยนโยบายการศึกษาภาษีดังกล่าว ได้แก่ ภาษีสุรา และภาษียาสูบ เป็นอาทิ วิธีนี้เลียนแบบมาตรา 11 แห่ง พระราชบัญญัติกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ พ.ศ.2544 การดำเนินการจะเป็นไปได้โดยสะดวก ก็ต่อเมื่อกระทรวงการคลังให้ความเห็นชอบ หากกระทรวงการคลังไม่เห็นชอบ เนื่องจากไม่ต้องการให้ถูกมัดมือชก ความ ขัดแย้งในระบบราชการย่อมเกิดขึ้นได้

การจัดตั้งสถาบันวิจัยนโยบายการศึกษา เป็นเรื่องจำเป็นเพราะรัฐขาด 'เสนาธิการ' ที่ทำหน้าที่ชี้นำนโยบายและวางแผนการศึกษาระบบการศึกษาจะยังคงล้าหลังต่อไป หากรัฐยังไม่มี 'เสนาธิการ' ด้านการศึกษา