ทัศนะ : ปิยสวัสดิ์ อัมระนันทน์, PiyasvastiA@k-asset.co.th  กรุงเทพธุรกิจ  วันที่  15 กรกฎาคม 2546

ดัชนีตลาดหลักทรัพย์ของประเทศไทย ที่ได้เพิ่มขึ้นกว่าร้อยละ 30 ในช่วงสองเดือนที่ผ่านมา ได้ทำให้รัฐบาลประกาศเร่งการแปรรูป รัฐวิสาหกิจหลายแห่ง เพราะเป็นโอกาสดี ที่จะขายหุ้น ให้แก่ทั้งผู้ลงทุนไทย และผู้ลงทุนต่างชาติ โดยการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ เป็นมาตรการสำคัญ ที่จะช่วยทำให้ มีการลงทุน จากต่างประเทศมากขึ้น

รวมทั้งส่งเสริมให้มีการลงทุนระยะยาวโดยผู้ลงทุนไทย เพราะจะทำให้มีหุ้นที่มีคุณภาพดีเข้ามาซื้อขายในตลาด และเป็นทางเลือกที่แท้จริงให้แก่ผู้ฝากเงิน อีกทั้งยังเป็นการเพิ่มมูลค่าทรัพย์สินให้แก่รัฐด้วย เพราะรัฐมักยังเป็นผู้ถือหุ้นใหญ่ ในรัฐวิสาหกิจที่มีการแปรรูป จึงได้ประโยชน์จากราคาหุ้นที่สูงขึ้น หลังการจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์

ปัจจัยที่มีความสำคัญมาก ต่อความสำเร็จของนโยบายการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ โดยเฉพาะรัฐวิสาหกิจ ที่ประกอบกิจการที่มีลักษณะผูกขาด หรือกึ่งผูกขาด เช่น กิจการไฟฟ้า โทรศัพท์ และประปา ก็คือความชัดเจนของโครงสร้างอุตสาหกรรม และการกำกับดูแล

การไฟฟ้าทั้งสามแห่ง ก็เป็นรัฐวิสาหกิจ ที่อยู่ในข่ายต้องแปรรูป แต่กำหนดการได้ถูกเลื่อนมาหลายครั้ง แต่ดูเหมือนว่า รัฐจะเลือกรูปแบบที่มีปัญหากับพนักงานการไฟฟ้าน้อยที่สุด คือการแปรรูปทั้งองค์กร โดยยังคงระบบการผูกขาดในกิจการไฟฟ้า แต่เป็นรูปแบบที่อาจไม่เป็นประโยชน์ต่อผู้ใช้ไฟฟ้า และอาจทำให้รัฐ ไม่ได้รับเงินจากการแปรรูปมากเท่าที่ควร

ทั้งนี้มีการกำหนดเป้าหมายว่า จะมีการกระจายหุ้นของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) เข้าตลาดหลักทรัพย์ในไตรมาสแรกของปี 2547

ในประเทศต่างๆ ส่วนใหญ่ที่มีการแปรรูปกิจการไฟฟ้า มักมีองค์กรกำกับดูแลที่เป็นอิสระ (Independent Regulatory Body) ทำหน้าที่กำกับดูแลกิจการไฟฟ้าทางด้านราคา การแข่งขัน คุณภาพบริการและการลงทุนเพื่อคุ้มครองผู้ใช้ไฟฟ้า

แต่ในขณะเดียวกันให้ความเป็นธรรม แก่ผู้ลงทุนด้วย องค์กรกำกับดูแลที่เป็นอิสระนี้จะมีความเป็นอิสระ ภายใต้นโยบายของรัฐ และมีขอบเขตความรับผิดชอบ เฉพาะตามที่รัฐกำหนด องค์กรกำกับดูแลมิใช่ผู้กำหนดนโยบาย และโดยทั่วไปอำนาจหน้าที่ขอบเขตความรับผิดชอบขององค์กรกำกับดูแล จะถูกระบุอย่างชัดเจนในกฎหมาย เพื่อมิให้มีปัญหาในทางปฏิบัติ

ทั้งนี้ในการกำกับดูแลนั้น การกำกับดูแลค่าไฟฟ้าน่าจะเป็นประเด็นที่มีความสำคัญที่สุด สำหรับทั้งผู้ใช้ไฟฟ้า และผู้ลงทุน หากรัฐไม่มีหลักเกณฑ์ที่ชัดเจน เกี่ยวกับการกำหนดอัตราค่าไฟฟ้าและในการเปลี่ยนแปลงค่าไฟฟ้าแล้ว ผู้ลงทุนจะไม่สามารถคาดการณ์ได้เลยว่า รายได้และผลตอบแทนการลงทุนของกิจการไฟฟ้าจะเป็นเท่าใด ทำให้การลงทุนในหุ้นของกิจการไฟฟ้ามีความเสี่ยงสูง หากความไม่แน่นอนจากการกำกับดูแลมีมาก ราคาหุ้นก็ยิ่งต่ำและเป็นผลเสียต่อรัฐเอง

โครงสร้างอุตสาหกรรมไฟฟ้า เป็นอีกเรื่องที่จำเป็นต้องมีความชัดเจน โดยเฉพาะการเปลี่ยนแปลงในอนาคต เช่น จะมีการเปลี่ยนแปลงสู่ระบบการแข่งขันหรือไม่ ถ้ามีจะเป็นรูปแบบใด และจะมีกระบวนการในการพิจารณา การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวอย่างไร

การขยายกำลังการผลิตไฟฟ้าในอนาคตจะเป็นอย่างไร กฟผ.จะเป็นผู้รับผิดชอบการขยายกำลังการผลิตแต่เพียงผู้เดียว หรือจะเปิดให้เอกชนเข้ามาแข่งขันได้ด้วยในรูปของผู้ผลิตไฟฟ้าอิสระ (IPP) รวมทั้งบทบาทของบริษัทผลิตไฟฟ้าในเครือของ กฟผ. สองบริษัทที่จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์

ประเด็นและข้อวิตกกังวลต่างๆ เหล่านี้ได้มีการหยิบยกขึ้นมาในการสัมมนา Thaipower 2003 ที่โรงแรมคอนราด กรุงเทพมหานคร เมื่อวันที่ 26-27 มิถุนายน 2546 โดยผู้อภิปรายและผู้เข้าร่วมสัมมนาได้เสนอความเห็นที่น่าสนใจดังนี้

ผู้ลงทุนต้องการให้มีการจัดตั้งองค์กรกำกับดูแลก่อนที่จะมีการนำ กฟผ. เข้าตลาดหลักทรัพย์ และต้องการให้องค์กรกำกับดูแลมีความเป็นอิสระจริงๆ และมีความโปร่งใส (transparency) ทั้งนี้ ผู้อภิปรายมีความเห็นว่า ประเด็นที่กล่าวข้างต้นจะมีผลต่อราคาหุ้นของ กฟผ.

ผู้อภิปรายตั้งข้อสังเกตว่า เป้าหมายที่แท้จริงคือ การทำให้ กฟผ. เป็นผู้นำในภูมิภาค หรือ ต้องการให้การผลิตและส่งไฟฟ้า ให้ประชาชนเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ และมีราคาถูก โดยผู้อภิปรายมีความเห็นว่า เป้าหมายทั้งสองเป็นเป้าหมายที่แตกต่างกัน  และขณะนี้ กฟผ. มีอำนาจมากเกินไป และทำหน้าที่เป็นเหมือนผู้กำกับดูแลเองด้วย

ผู้อภิปรายยกตัวอย่าง ประสบการณ์ การนำการไฟฟ้าของรัฐเข้าตลาดหลักทรัพย์ในสองประเทศในเอเชีย คือ TENAGA ของมาเลเซีย และ KEPCO ของเกาหลีใต้ โดยให้ข้อสังเกตว่า ราคาหุ้นของบริษัท KEPCO ไม่สูงมากนัก เนื่องจากนโยบายของรัฐขาดความชัดเจน

ตามแผนการลงทุนของ กฟผ. ในช่วงปี 2010-2016 จะต้องมีกำลังการผลิตใหม่ประมาณ 12,000 เมกะวัตต์ จึงจำเป็นต้องการทราบนโยบายของรัฐบาล และ กฟผ. ที่ชัดเจน ในการจัดหากำลังการผลิต หาก กฟผ. จะจัดหาเองทั้งหมด IPP ก็จะต้องไปทำธุรกิจอื่นหรือขยายการลงทุนไปยังประเทศเพื่อนบ้าน

แต่ถ้า กฟผ. จะใช้นโยบายให้มี IPP หากสามารถผลิตไฟฟ้าในราคาต่ำกว่าราคาของ กฟผ.ได้ (Price to Beat) ก็จำเป็นต้องทราบว่า ถ้ามีบริษัทที่สามารถเสนอราคาได้ต่ำกว่าราคามาตรฐานหลายราย กฟผ. จะพิจารณาคัดเลือกอย่างไร และอยากให้ กฟผ. ให้ความมั่นใจว่า กฟผ. จะสามารถผลิตไฟฟ้าในราคามาตรฐานได้จริง

ผู้อภิปรายให้ความเห็นว่า จะมีการแข่งขันหรือไม่มีก็ได้ แต่ขอให้รัฐดูแลประโยชน์ของทั้งผู้บริโภคและผู้ลงทุน

ที่จริงแล้วประเด็นต่างๆ เหล่านี้เคยมีคำตอบหมดแล้วและมีการปฏิบัติมาโดยตลอด เพราะไม่ใช่นโยบายใหม่ อย่างไรก็ตาม ในเมื่อแบบแปลนเดิมหายไปหมดแล้ว ก็คงต้องมาออกแบบกันใหม่ และหากรัฐต้องการให้การกระจายหุ้นกิจการไฟฟ้า เข้าตลาดหลักทรัพย์ประสบความสำเร็จ จำเป็นต้องมีการกำกับดูแลที่ชัดเจน และโปร่งใส โดยนำประเด็นที่มีการหยิบยกขึ้นมาโดยผู้เชี่ยวชาญต่างๆ ไปพิจารณาอย่างจริงจัง