คอลัมน์ ดุลยภาพดุลยพินิจ  โดย ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ มหาวิทยาลัยนเรศวร   มติชนรายวัน  วันที่  6  สิงหาคม 2546

คําว่า ทำลาย ฟังไม่ไพเราะหูเท่ากับ สร้างสรรค์ ดังนั้นคนทั่วไปมักหลีกเลี่ยงการใช้คำว่า ทำลาย และหลงรักคำว่าสร้างสรรค์มากกว่า

แต่ความจริงการเปลี่ยนแปลงในโลกเรานั้น การสร้างใหม่และการเสื่อมสลายเป็นของคู่กันไป

เมื่อเกิดประดิษฐกรรมใหม่ๆ มีสินค้ารูปแบบใหม่หรือเทคนิคการผลิตชนิดใหม่มักจะทดแทนของเดิม สินค้าดั้งเดิมหรือเทคนิคการผลิตแบบดั้งเดิมถูกจับให้ไปนั่ง "แถวหลัง"

คลังจังหวัดของไทย หมายถึงหน่วยงานและคณะบุคคลที่ทำงานสังกัดคลังจังหวัด (ในบางจังหวัดอาจจะมีตำแหน่งคลังอำเภอด้วย) ซึ่งทำหน้าที่เบิกจ่ายเงิน ให้กับหน่วยราชการต่างๆ ตามหลักฐาน ถือว่าเป็นหน่วยงานสำคัญต่อการทำงานของระบบราชการของจังหวัด

คนคลังโดยทั่วไปยึดถือระเบียบราชการอย่างเคร่งครัด ระเบียบในที่นี้กินความถึงระเบียบการเงิน-เงินคงคลัง-และระเบียบเบิกจ่ายงบประมาณที่เกี่ยวข้อง(นินทากันว่า คนคลัง "แม่นระเบียบ" ยึดหลัก "ประโยชน์" และหลัก "ประหยัด" ในทุกลมหายใจเข้าออก)

งานเบิกจ่ายเงินจากส่วนกลางให้พื้นที่ในจังหวัด กำลังจะถูกทดแทนด้วยระบบการโอนเงินผ่านอิเล็กทรอนิกส์ ถ้าหากคนคลังไม่ปรับตัว จะถูกทดแทนและจับไปนั่ง "แถวหลัง"

คลังจังหวัดไทย กำลังเผชิญกับวิกฤตขององค์กรอย่างแรงในยุค "คิดใหม่ทำใหม่" แถม "ยังคิดเร็วทำเร็ว" ด้วยสาเหตุอย่างน้อยสองประการ

ประการแรก เนื่องจากการโอนเงินงบประมาณไปให้หน่วยราชการต่างๆ ในจังหวัด(ในจังหวัดหนึ่งๆมีหน่วยราชการหลายร้อยแห่ง ที่รับเงินผ่านคลังจังหวัด) ปัจจุบันการโอนเงินผ่านระบบอิเล็กทรอนิกส์พิสูจน์แล้วว่ามีประสิทธิภาพสูง รวดเร็ว แม่นยำ ใช้บุคลากรจำนวนน้อย แต่ได้ผลดีฯลฯ

ดังนั้น หน้าที่ของการรับจ่ายและโอนเงินโดยใช้คน--จึงจะถูกแทนที่ด้วยอิเล็กทรอนิกส์ ซึ่งในที่สุดจะการโอนเงินด้วยคนจะกลายเป็นของล้าสมัยและสูญพันธุ์

สาเหตุ ประการที่สอง เกิดจากนวัตกรรมการบริหารจัดการ หมายถึงการเปลี่ยนแนวความคิดการงบประมาณและวิธีการตรวจเงินแผ่นดินของหน่วยราชการ แต่เดิมเน้นการตรวจสอบของระบบราชการเกือบทั้งหมดเป็นเครื่องวัดด้าน "ปัจจัยนำเข้า" (inputs) หมายถึงตรวจสอบว่าปัจจัยนำเข้าพอดีกับงานที่จะทำหรือไม่ ประหยัด ไม่มากเกินไปหรือน้อยเกินไป

แต่การตรวจสอบในยุคใหม่จะยึดการวัดทางด้านผลผลิตและผลลัพธ์(outputs/outcomes)

ด้วยเหตุที่กล่าวนี้ จึงคาดหมายได้ว่า การโอนเงินเป็นรายการจะลดความสำคัญลงไป หน่วยราชการยังคงได้รับเงินจากรัฐบาล แต่เป็นเงินอุดหนุนก้อนโต(Iump-sum หรือเป็น block grant โดยไม่ต้องแจกแจงรายจ่ายตามประเภทและรายการ)

ทั้งนี้ในระบบงบประมาณใหม่(ที่จะเริ่มใช้ในรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ) หน่วยราชการนั้นๆ จะต้องทำสัญญากับรัฐบาล ว่าเมื่อรับเงินอุดหนุนไปแล้วจะผลิตบริการให้ประชาชนเท่าใด โดยวงเงินที่จะอุดหนุนอิงกับตัวชี้วัดบางอย่าง

เมื่อรัฐบาลคะเนหรือชั่งดูแล้วเห็นว่าสมน้ำสมเนื้อ ก็จะยอมรับคือ "ซื้อ" บริการจากหน่วยราชการ

ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นต่อการทำงานของคลังจังหวัดคือ

หนึ่ง จำนวนรายการเบิกจ่ายจะลดลงเป็นอันมาก

สอง วิธีการเบิกจ่าย และการอิงเอกสารเบิกเงิน(วางฎีกา) ก่อนได้รับเงินจริงจะลดความสำคัญลงไป

สาม ความสำคัญของกระบวนการตรวจสอบรายจ่ายแผ่นดิน จะเปลี่ยนไปคือ เน้นการตรวจสอบภายหลังการทำงาน(post-auditing) มากกว่าการตรวจสอบก่อนทำงาน โดยอาศัยเครื่องชี้วัดด้านผลลัพธ์

คนคลัง จึงรู้สึกว่าอยู่ในภาวะวิกฤต อาจจะถูกปรับลดบทบาท ถูกย้ายที่หรือถูกเลิกจ้าง เพื่อให้หน่วยงานอยู่รอดในระบบการทำงานแบบใหม่ จึงจำเป็นต้องปรับตัว

ข้อเสนอ (จากระดับสมองในส่วนกลาง) คือ ลดการทำงานด้านบัญชีและการยึดระเบียบวิธีเบิกจ่ายลงให้เหลือน้อยที่สุด ปรับองค์กรให้คนคลังในจังหวัดกลายเป็นนักวิเคราะห์ทางการเงินและการคลังในระดับจังหวัด

เพราะคนคลังในยุคใหม่จะต้องทำงานประสานกับ ผู้ว่าราชการจังหวัดแบบบูรณาการ(ซีอีโอ)

และเพื่อให้ทันยุคสมัย-คนคลังจึงจะเรียกตัวเองใหม่ว่าเป็น ซีเอฟโอ(Chief Financial Officer) ฟังดูคล้ายเป็นผู้ชำนาญการด้านเศรษฐกิจไป

บทบาทหน้าที่ก็จะเปลี่ยนไปกลายเป็นที่ปรึกษาทางด้านการเงิน-การคลัง-การส่งเสริมเศรษฐกิจ สนับสนุนผู้ว่าฯซีอีโออะไรทำนองนั้น เช่นการทำหน้าที่

ก) วิเคราะห์สถานการณ์เศรษฐกิจของจังหวัด คาดการณ์ว่ามูลค่าเพิ่มจังหวัด(GPP) ในปี 2546 จะเพิ่มขึ้นร้อยละ 6 เหมือนที่นายกรัฐมนตรีพยากรณ์หรือไม่

ข) วิเคราะห์สาเหตุการเติบโตว่าเป็นเพราะการท่องเที่ยวขยายตัว หรือเกิดจากการขยายตัวของการผลิตสาขาอุตสาหกรรม หรือการเกษตร

ค) ช่วยคิดแทนผู้ว่าฯซีอีโอ ว่าจังหวัดควรจะมียุทธศาสตร์ดึงเงินทุนมาอย่างไร คล้ายกับเป็นสำนักงานส่งเสริมการลงทุนระดับจังหวัดฯลฯ

จ) ทำงานพัฒนาข้อมูลการเงินการคลังในระดับจังหวัด

ถ้าหากว่าคลังจังหวัดจะมีความสามารถถึงขนาดว่า แปลงร่างโดยพลัน(เช่นเดียวกับภาพยนตร์การ์ตูนมดเอ็กซ์อะไรเทือกนั้น) ก็ไม่เป็นปัญหาอะไร

แต่ในความจริงบุคลากรของภาครัฐปรับตัวได้ช้า

คนที่เคยอบรมมาด้านบัญชีและทำงานโดยยึดระเบียบการเงินที่เคร่งครัดมา 10-20 ปี ไม่มีความสามารถการปรับตัวได้ขนาดนั้น

การเรียนรู้คำศัพท์เศรษฐกิจการเงินการคลัง การใช้สถิติ การจัดเก็บข้อมูล การสร้างฐานข้อมูลเพื่อทำงานของจังหวัด...ไม่ใช่ของง่าย ต้องเรียนรู้อย่างเป็นระบบและต้องลงทุนพอสมควร

คลังจังหวัด ในจังหวัดหนึ่งๆ เข้าใจว่ามีบุคลากรที่สังกัดในสำนักงานคลังจังหวัดราว 20-30 คน(ในบางพื้นที่ที่ตั้งอยู่ไกลจากอำเภอเมือง อาจจะมีสำนักงานคลังอำเภอ เช่นอำเภอแม่สอด จังหวัดตาก)

สำหรับปริมาณการเบิกจ่ายเงินในจังหวัดขนาดกลา(เช่น ลำปาง และพิษณุโลก) วงเงินที่ผ่านคลังจังหวัดประมาณ 10,000 ล้านบาทต่อปี

ในจังหวัดขนาดใหญ่เช่นชลบุรี เงินงบประมาณของส่วนราชการที่ผ่านคลังจังหวัดประมาณ 15,000 ล้านบาท ถ้าคำนวณตามตัวเลขนี้ ทั่วประเทศน่าจะมีคนคลังราว 1,500-2,000 คน ไม่น้อยเหมือนกันสูงกว่าระดับคลังจังหวัดเรียกว่าคลังเขต

ศาสตราจารย์โจเซฟ ชุมปีเตอร์ นักเศรษฐศาสตร์ชาวออสเตรีย ต่อมาโอนสัญชาติเป็นอเมริกัน เป็นนักคิดคนสำคัญในศตวรรษที่ยี่สิบและมีความสนใจกระบวนการนวัตกรรม(innovation) และผลต่อการเติบโตในระบบเศรษฐกิจ ใช้คำศัพท์ว่า destructive creation เพื่ออธิบายนวัตกรรมในระบบเศรษฐกิจ คำว่า destructive กับ creation ดูเหมือนว่าแย้งกันในทีและไม่น่าจะอยู่ร่วมกันได้

ชุมปีเตอร์อธิบายปรากฏการณ์ในโลกเศรษฐกิจว่า เมื่อเกิดประดิษฐกรรมใหม่ๆ ขึ้นมา ตลาดถูกใจและยอมรับจะส่งผลเปลี่ยนแปลงวิถีชีวิตและการทำงานของผู้คนทั้งโลก

ท่านอธิบายว่าประดิษฐกรรมและการค้นคิดใหม่ๆ นี้ถือว่าเป็น "แรงขับเคลื่อน" (driving forces) ที่สำคัญในของระบบเศรษฐกิจ

ตัวอย่างของ destructive creation มีมากมาย มิตรรักนักเพลงและวัยรุ่นในยุค 1950-1970 คงจดจำบรรยากาศของการฟังเพลงในอดีตจากแผ่นเสียง(เล่นด้วยเครื่องเล่นจานเสียง turntables หรือฟังเพลงตามตู้เพลงที่หยอดเงิน jukebox) ดีเจ.ในยุค 1960, 1970 ในขั้นฝึกหัดต้องรู้จักวางแผ่นเสียงให้ตรงกับ "ร่องเสียง" และตรงกับเพลงที่จะเปิด เพราะเครื่องไม่สามารถแสดงเป็นตัวเลข(Digital) เหมือนกับเครื่องมือยุคใหม่

เมื่อมีเทปคาสเซ็ตเข้ามา -แผ่นเสียงก็เริ่มจะหมดความนิยม ท้ายที่สุดหายไปจากท้องตลาด(ยกเว้นจะไปเดินตามตลาดแบกะดินเช่นจตุจักร หรือแถวเวิ้งนครเขษม ฯลฯ)

destructive creation เมื่อเกิดกับสินค้าหรือสิ่งไม่มีชีวิต-เราก็เข้าใจและ "ทำใจ" ได้ไม่ยากนัก แต่เมื่อกระบวนการนี้เกิดกับบุคคลและหน่วยงาน ก็เป็นอีกเรื่องหนึ่ง เพราะเหตุว่าคนเรานั้นมีความรู้สึกรู้ร้อนรู้หนาวเจ็บปวดได้และมีอารมณ์ เกิดความรู้สึกว่า "อาชีพนี้ไม่มั่นคง" จะถูกปลดจากงานแล้วหรือ" หรือ "จะถูกย้ายไป inactive post" "แล้วฉันจะปรับตัวให้เข้ากับผู้ว่าฯ CEO"

บางรายรู้สึกเดือดร้อนและมีปฏิกิริยาตอบโต้ ไม่ยอมรับการเปลี่ยนแปลง เห็นว่ากติกาใหม่ ไม่แฟร์และอยุติธรรมกับคณะของตน

ถามว่า คนคลังมีทางเลือกอะไรหรือเปล่า?

มีอยู่บ้างแต่ว่าน้อย

ทางเลือกที่หนึ่ง คือทำแบบเดิมไม่เปลี่ยนแปลง ซึ่งถ้าบุคคลนั้นเป็น "คนเล็ก" ในองค์กร เข้าใจว่าคงจะพออยู่ได้ต่อไป--รัฐบาลคงไม่ว่าอะไรปล่อยให้อยู่แบบ inactive และแคระแกร็นตลอดอายุการทำงาน แต่ถ้าเป็น "คนโต" ในคลังจังหวัดเข้าใจว่าจะอยู่รอดได้ยาก

ทางเลือกที่สอง การปรับตัวให้กลายเป็น CFO ทำงานเป็นผู้ช่วยที่ยอดเยี่ยมของผู้ว่าฯ CEO คนคลังในยุคใหม่ในรัฐบาลทักษิณจึงถูกกดดันให้ปรับตัวที่เราเรียกว่า การเรียนรู้เพื่อปรับเข้าสถานการณ์ใหม่(Adaptive Iearning) คือต้องเรียนรู้ใหม่ อบรมใหม่ เปลี่ยนแปลงวิธีการทำงานใหม่...ให้ทำงานเร็ว ให้กลายเป็นวิเคราะห์ ให้คิดเชิงยุทธศาสตร์ระดับจังหวัด ฯลฯ เป็นภารกิจที่หนักหนาเอาการสำหรับบุคลากรกว่าพันคนทั่วประเทศ

ถามว่า ยุติธรรมไหมสำหรับคนคลัง?

"คนนอก" คงจะตอบคำถามนี้ไม่ได้ เพราะไม่มีความรู้สึก-ไม่มีอารมณ์ แต่สามารถจะเข้าใจได้ถึงเหตุผลว่าทำไมจึงต้องปรับตัวเช่นนั้น

ก็ได้แต่ให้กำลังใจและปลอบกันว่า คนคลังไม่ใช่คนกลุ่มเดียวที่จะต้องปรับตัว

คนที่มีศักยภาพจะเป็นผู้ว่าราชการจังหวัด ก็ยังต้องปรับตัว กลายเป็น "นักเรียน" กันใหม่ทั้งๆ ที่ใหญ่โตและมีอำนาจปานนั้น

(น.ส.พ.มติชน ฉบับวันพฤหัสบดีที่ 24 กรกฎาคม 2546 ลงชื่อบุคคล 74 คน ที่มีโอกาสจะถูกคัดเลือก เป็นผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอ ในเดือนตุลาคม 2546 ที่จะถึง ในจำนวนนี้ ส่วนใหญ่ตำแหน่งรองผู้ว่าราชการจังหวัด ยังต้องเข้ารับการอบรม เรียนหนังสือ-อ่านตำรา-และสอบข้อสอบ เพื่อจะเป็นผู้ว่าราชการ CEO)

ผู้เขียนมีโอกาสได้รับฟังข้อมูลจากคนคลังจังหวัดจำนวนนับร้อยคน(คลังเขต 6 ศูนย์กลางที่พิษณุโลก)

ทำให้นึกถึงศัพท์ของท่านชุมปีเตอร์ destructive creation รู้สึกเห็นอกเห็นใจในการเปลี่ยนแปลง ได้แต่ให้กำลังใจและสนับสนุนว่า "คุณต้องทำได้" การปรับให้ทำงานทางด้านข้อมูล ด้านวิเคราะห์การคลังให้เป็น CFO เพื่อสนับสนุนผู้ว่า CEO ไม่ยาก และไม่เหลือบ่ากว่าแรงของพวกท่านเลย

และถ้าหากฝ่ายวิชาการ (มหาวิทยาลัยในภูมิภาค) จะช่วยเหลือพวกเขาได้ในทางวิชาการ ก็ยินดีจะให้ร่วมมืออย่างเต็มกำลัง

หน้า 6