ทัศนะ : ดร.ปิยสวัสดิ์ อัมระนันทน์  กรุงเทพธุรกิจ  วันที่ 6 พฤษภาคม 2546

"มาตรการที่แก้ไขปัญหาได้ตรงจุดที่สุด และสมควรที่รัฐ จะต้องเร่งดำเนินการคือ การทบทวนแผนการลงทุน ของการไฟฟ้าทั้งสามแห่ง ซึ่งที่จริงแล้ว มาตรการนี้ ไม่ได้ลดค่าเอฟที แต่จะช่วยลดค่าไฟฐาน" 

รัฐตรึงค่า "เอฟที" เป็นไปได้หรือไม่?

เมื่อวันที่ 2 พ.ค.ที่ผ่านมา ท่านรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน ได้ประกาศว่าจะมีการตรึงค่าเอฟที ซึ่งจะครบรอบสี่เดือน ของการปรับค่าเอฟที (Ft) ในเดือน มิ.ย.นี้ โดยให้ ปตท. ตรึงราคาก๊าซธรรมชาติไว้ในระดับเดิม ให้การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.)  รับไปเจรจากับผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชน ทั้งผู้ผลิตรายเล็ก (SPP) และผู้ผลิตรายใหญ่ (IPP) เพื่อลดค่าไฟฟ้าตามสัญญาซื้อขายไฟฟ้า เพิ่มการใช้น้ำมันเตาในการผลิตไฟฟ้า และพิจารณาทบทวนแผนการลงทุน ของการไฟฟ้าทั้ง 3 แห่ง

เรื่องนี้ไม่มีการอธิบายในรายละเอียดว่าจะดำเนินการอย่างไร ทำให้ต้องเดากันเองว่า หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง จะมีมาตรการในรายละเอียดอย่างไรบ้าง เพื่อให้เป็นไปตามนโยบาย ที่ท่านรัฐมนตรีกำหนด

ในส่วนของการเจรจากับผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนเพื่อลดค่าไฟฟ้านั้น ผมเข้าใจว่ามีการพูดกันชัดเจนว่า รัฐจะเคารพในสัญญาซื้อขายไฟฟ้า กับผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชน มิฉะนั้นจะมีผลกระทบอย่างรุนแรง ต่อความน่าเชื่อถือของรัฐบาลไทย และมีผลต่อนโยบายการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ

ฉะนั้นการเจรจาค่าไฟฟ้าน่าจะอยู่ในลักษณะของการ "เกลี่ยราคา" คือลดค่าไฟฟ้าระยะแรก แต่เพิ่มค่าไฟฟ้าในระยะต่อไป เพื่อให้ค่าไฟเฉลี่ยเท่าเดิม มาตรการนี้คล้ายกับการตรึงราคาน้ำมัน คือผู้ใช้ไฟฟ้าอาจได้รับค่าไฟฟ้าต่ำลง ในช่วงต้นแต่ระยะยาว จะจ่ายค่าไฟฟ้าเท่าเดิม

ส่วนการตรึงราคาก๊าซธรรมชาติ ปตท.รับไปดำเนินการซึ่งเข้าใจว่าปตท.ก็จะใช้วิธีเกลี่ยราคาก๊าซฯ ณ ปากหลุมที่ซื้อ จากผู้รับสัมปทานเช่นกัน โดยไม่มีการลดค่าผ่านท่อซึ่งเป็นรายได้หลักของปตท. โดยปตท.ดูมั่นใจเอามากว่าจะทำได้ ทั้งนี้เพราะสัญญาซื้อขายก๊าซฯกับผู้รับสัมปทานมักกำหนดให้ราคาก๊าซฯ เปลี่ยนแปลงตามสูตรปรับราคาที่ผูกราคาก๊าซฯ ไว้กับน้ำมันเตาประมาณ 40% และที่เหลือผูกกับดัชนีราคาสินค้า ซึ่งเปลี่ยนแปลงช้ากว่าการปรับตัวของราคาน้ำมันเตาประมาณ 6 ถึง 12 เดือน

ราคาก๊าซฯที่สูงในช่วงหกเดือนข้างหน้านี้ จึงเป็นผลจากราคาน้ำมันที่สูงมาตั้งแต่ไตรมาสที่สี่ของปีที่แล้ว จนถึงปลายเดือน มี.ค.แต่ราคาน้ำมันได้ลดลงมาก และกลับเข้าสู่ระดับปกติตั้งแต่เดือนเม.ย. ดังนั้นตั้งแต่ปลายปีนี้เป็นต้นไป ราคาก๊าซฯ น่าจะเริ่มลดลง การเกลี่ยราคาก๊าซฯ ณ ปากหลุมจึงมีความเป็นไปได้ และมิใช่มาตรการที่ยุ่งยาก แต่ก็เหมือนการตรึงราคาน้ำมัน คือในระยะยาวผู้บริโภคไม่ได้ประโยชน์เพราะในที่สุดแล้วจ่ายค่าก๊าซฯเท่าเดิม

มาตรการที่แก้ไขปัญหาได้ตรงจุดที่สุดและสมควรที่รัฐจะต้องเร่งดำเนินการคือการทบทวนแผนการลงทุนของการไฟฟ้าทั้งสามแห่ง ซึ่งที่จริงแล้วมาตรการนี้ไม่ได้ลดค่าเอฟทีแต่จะช่วยลด "ค่าไฟฐาน"

การทบทวนองค์ประกอบของค่าไฟฐานเป็นสิ่งที่ควรทำ เพราะค่าไฟฐานมีสัดส่วนถึง 90% ของค่าไฟที่ประชาชนจ่าย ในขณะที่ค่าเอฟทีมีสัดส่วนเพียง 10% เท่านั้น

ค่าไฟฐานนั้นคือค่าไฟในระดับที่เพียงพอที่จะทำให้การไฟฟ้าทั้งสามแห่งมีฐานะการเงินที่มั่นคง มีเงินเพียงพอในการจ่ายคืนเงินต้น และดอกเบี้ย และเพียงพอที่จะจ่ายสมทบการลงทุนใหม่ในอนาคต ส่วนค่าเอฟทีคือต้นทุนที่เพิ่มขึ้นจากค่าเชื้อเพลิงที่เปลี่ยนแปลงจากที่ใช้ในการกำหนดค่าไฟฐาน ทั้งนี้ค่าไฟฐานจะมีการกำหนดทุก 3 ถึง 5 ปี ในการคำนวณค่าไฟฐาน จึงจำเป็นต้องคาดการณ์ฐานะการเงิน และการลงทุนของกิจการไฟฟ้าไปในอนาคต

จากหลักการกำหนดค่าไฟฐาน หากคาดว่าการลงทุนใน 3 ถึง 5 ปีข้างหน้าเพิ่มขึ้น การไฟฟ้าก็มีความจำเป็นที่จะมีรายได้เพิ่มขึ้น เพื่อสมทบการลงทุน ซึ่งมักกำหนดให้ใช้เงินรายได้ 25% และกู้อีก 75% ฉะนั้นค่าไฟจะสูงขึ้น ปัญหาอยู่ที่ว่าตัวเลขที่ใช้ในการคำนวณนั้น เป็นการคาดการณ์ จึงเป็นหน้าที่ของรัฐที่จะต้องดูแลอย่างใกล้ชิด ว่าตัวเลขดังกล่าวเป็นตัวเลขที่มีความเป็นไปได้มากที่สุด และเป็นตัวเลขที่สะท้อนถึงแผนการลงทุน ในการจัดหาไฟฟ้าที่มีประสิทธิภาพสูงสุด ทั้งในแง่ของการคัดเลือกโครงการและการจัดซื้อจัดจ้าง

เนื่องจากตัวเลขที่ใช้ในการกำหนดค่าไฟเป็นการคาดการณ์ หากคาดการณ์ไว้สูงกว่าที่ควรค่าไฟก็จะสูงตามไปด้วย การไฟฟ้าก็จะได้ประโยชน์ แต่หากคาดการณ์ไว้ต่ำเกินไป การไฟฟ้าก็จะเสียประโยชน์ ฉะนั้นในอดีต การคาดการณ์แผนการลงทุนจึงมักเป็นการคาดการณ์ในเกณฑ์สูง เมื่อมีการติดตามแผนการลงทุน ก็มักพบว่าตัวเลขที่ใช้ในการกำหนดค่าไฟฐานสูง เกินไป จึงมีการปรับค่าไฟลงเป็นครั้งคราว การลดค่าไฟจำนวน 7 สตางค์ต่อหน่วยเมื่อเดือน ต.ค. 2544 เป็นเวลา 2 ปี ก็เป็นผลจากการลดการลงทุนให้สอดคล้องกับการลงทุนจริง

ครั้งนี้ก็เช่นกัน รัฐน่าจะพิจารณาแผนการลงทุนอย่างละเอียด โดยเฉพาะแผนการลงทุนระยะยาวของกฟผ.ชุดใหม่ น่าจะมีการพิจารณาอย่างจริงจังว่าโครงการต่างๆในแผนมีความจำเป็นเพียงใด และราคาอุปกรณ์ เครื่องจักร และวัสดุที่ใช้ในการจัดทำแผนมีความเหมาะสมเพียงใด เช่นโครงการสายส่งแรงสูงที่จะเชื่อมโยงภาคกลาง กับภาคใต้ยังจำเป็นต้องมีหรือไม่ เพราะโครงการโรงไฟฟ้าถ่านหินที่บ่อนอก และหินกรูดได้ถูกยกเลิกไปแล้ว และการขยายโรงไฟฟ้าขนอมของบริษัทผลิตไฟฟ้าก็จะช่วยให้มีการผลิตไฟฟ้าในภาคใต้มากขึ้น เพื่อตอบสนองความต้องการไฟฟ้าในอนาคต ทั้งยังมีกรณีของการลงทุนที่อาจมีความซ้ำซ้อนระหว่างกฟผ. กับการไฟฟ้าส่วนภูมิภาคอีกด้วยที่น่าจะช่วยลดการลงทุนและค่าไฟฟ้าได้

นอกจากการทบทวนแผนการลงทุนแล้ว สิ่งที่น่าจะต้องดำเนินการด้วยคือ การกำหนดกลไกในการปรับค่าไฟฐานที่ชัดเจน ในกรณีที่การลงทุนจริงแตกต่างจากแผน ในกรณีที่การไฟฟ้าใดจงใจทำตัวเลขสูงเกินไป เพื่อให้ได้รับค่าไฟมากๆ ควรมีการลงโทษด้วยวิธีลดค่าไฟฟ้า

ประสิทธิภาพในการดำเนินกิจการ เป็นอีกประเด็นที่ควรนำมาพิจารณา โดยให้มีการเปรียบเทียบ กับประสิทธิภาพของกิจการไฟฟ้าในต่างประเทศ ปัจจุบันมีการกำหนดเป้าหมายในการปรับปรุงประสิทธิภาพ กิจการสายส่งของกฟผ. ในอัตรา 2.6% ต่อปี และกิจการของการไฟฟ้านครหลวงและการไฟฟ้าส่วนภูมิภาคในอัตรา 5.1% ต่อปีโดยอัตราการปรับปรุงประสิทธิภาพนี้ได้ถูกนำไปบรรจุไว้แล้วในค่าไฟฟ้าในปัจจุบัน

หากรัฐอยากเห็นค่าไฟฟ้าที่ต่ำลง สมควรพิจารณาทบทวนเป้าหมายการปรับปรุงประสิทธิภาพ ซึ่งผมใคร่ขอเสนอให้กำหนดเป้าหมาย ให้การไฟฟ้าทั้งสามแห่งต้องมีประสิทธิภาพ ทัดเทียมกิจการไฟฟ้าชั้นนำของโลก ภายในสามปี และนำเป้าหมายนี้ไปกำหนดอัตราการปรับปรุงประสิทธิภาพเป็นรายปี

การเกลี่ยราคาไฟฟ้าที่ซื้อจากโรงไฟฟ้าเอกชนหรือเกลี่ยราคาก๊าซฯ น่าจะเป็นการแก้ปัญหาเฉพาะหน้า เพราะในที่สุดแล้วประชาชนต้องจ่ายค่าไฟเท่าเดิม การปรับปรุงประสิทธิภาพของกิจการไฟฟ้า และแผนการลงทุนเพื่อให้มีการลงทุนอย่างมีประสิทธิภาพสูงสุด น่าจะเป็นวิธีการหลักในการตรึงค่าไฟฟ้า และทำให้ประชาชนมีไฟฟ้าใช้ในราคาที่เป็นธรรมอย่างแท้จริงในระยะยาว

อย่างไรก็ตามในระบบไฟฟ้าที่ผูกขาดเช่นปัจจุบัน การนำหลักการนี้ไปปฏิบัติไม่ใช่เรื่องง่าย และนี่ก็คือสาเหตุสำคัญที่หลายๆ ประเทศจึงยกเลิกระบบผูกขาด และเปิดให้มีการแข่งขันในกิจการไฟฟ้า