โดย รศ.ดร.ปราณี ทินกร คณะเศรษฐศาสตร์ ม.ธรรมศาสตร์  มติชนรายวัน  วันที่  15  พฤษภาคม 2546

พ.ร.ก.ภาษีสรรพสามิตกิจการโทรคมนาคม

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2540 มาตรา 218 ได้ให้อำนาจฝ่ายบริหาร(รัฐบาล) ในการออกกฎหมายบังคับใช้โดยไม่ผ่านกระบวนการทางรัฐสภา โดยกฎหมายดังกล่าวเรียกว่า พระราชกำหนด(พ.ร.ก.) แต่จะกระทำได้เฉพาะกรณี "เพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความปลอดภัยของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะ" และการตรา พ.ร.ก. ตามมาตรานี้ "ให้กระทำได้เฉพาะเมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นว่าเป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้"

เมื่อวันที่ 28 มกราคม 2546 รัฐบาลได้อาศัยอำนาจดังกล่าวประกาศ พ.ร.ก. เพื่อเก็บภาษีสรรพสามิตรกิจการโทรคมนาคม โดยใช้วิธีออกพ่วงมากับภาษีกิจการบันเทิง กิจการอาบอบนวด การแข่งม้า และสนามกอล์ฟ ซึ่งกิจการอื่นๆ ที่กล่าวมานี้เป็นกิจการที่ไม่มีความจำเป็นต่อการครองชีพ หรืออาจมีผลกระทบทางลบต่อสังคมหรือสิ่งแวดล้อมได้ ในขณะที่กิจการโทรคมนาคมมิได้เข้าข่ายดังกล่าว ดังนั้น เราจึงเห็นได้ว่า รัฐบาลได้อาศัยร่มเงาของกิจการอื่นในการจัดเก็บภาษีสรรพสามิตกิจการโทรคมนาคมด้วย ทั้งๆ ที่นักวิชาการหลายสถาบันได้ทำการคัดค้าน เนื่องจากเกรงว่าการจัดเก็บภาษีสรรพสามิตกิจการโทรคมนาคมจะเป็นการปูทางไปสู่การแปรสัญญาโทรคมนาคม และจากการวิเคราะห์ทำให้คาดเดาได้ว่า บริษัทเอกชนที่ได้รับสัมปทานจะเป็นผู้ได้รับประโยชน์จากภาษีดังกล่าว ในขณะที่รัฐบาลเพียงแต่โอนรายได้ที่พึงได้รับตามสัญญาร่วมการงานที่ทำกับบริษัทเหล่านี้มาเป็นภาษี แต่สำหรับประชาชนแล้วจะเกิดผลเสียในระยะยาว เนื่องจากภาษีนี้จะบั่นทอนความสามารถของบริษัทรายใหม่ในการเข้ามาแข่งขัน เพราะไม่เคยได้รับสิทธิประโยชน์ใดๆ จากรัฐเช่นบริษัทเอกชนปัจจุบัน

ผลการพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ

เมื่อวันที่ 2 พฤษภาคม 2546 ประธานศาลรัฐธรรมนูญ (นายกระมล ทองธรรมชาติ) แถลงผลการพิจารณาว่า ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญมีมติ 8 ต่อ 6 เสียง เห็นว่า การออก พ.ร.ก.ดังกล่าว ไม่ขัดรัฐธรรมนูญ โดยให้เหตุผลว่า "การเก็บภาษีดังกล่าวมีผลทำให้รายได้รัฐเพิ่มขึ้น...ทำให้มีงบประมาณในการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ ฯลฯ" จึงถือว่าการออก พ.ร.ก.ดังกล่าวเป็นไปเพื่อประโยชน์ที่จะรักษาความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ

นอกจากนี้ข่าวยังระบุว่า นายกระมลกล่าวว่า "การที่ศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยว่ารัฐบาลสามารถออก พ.ร.ก.ได้ เพราะศาลรัฐธรรมนูญไม่มีอำนาจที่จะตรวจสอบเจตนาแฝงเร้นว่าเป็นการออกเพื่อกีดกันรายใหม่หรือไม่ หรือรัฐบาลจะสามารถเก็บรายได้ตามที่กล่าวอ้าง เพราะอำนาจตรวจสอบนี้เป็นหน้าที่สภาผู้แทนราษฎร" (ข่าวผู้จัดการรายวัน วันที่ 2 พฤษภาคม 2546)

ในขณะที่ตุลาการเสียงข้างน้อยอีก 6 เสียง เห็นว่า พ.ร.ก.ดังกล่าวมิได้เป็นไปเพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความมั่นคงทางเศรษฐกิจตามที่ระบุในรัฐธรรมนูญ เนื่องจากต้องคำนึงถึงเงื่อนไขในส่วนความจำเป็นเร่งด่วนอันมิอาจหลีกเลี่ยงได้ด้วย และภาษีสรรพสามิตกิจการโทรคมนาคมเป็นเพียงการโอนรายได้สัมปทานที่รัฐพึงได้รับอยู่แล้ว รวมทั้งรายงานของธนาคารแห่งประเทศไทยก็ระบุว่า เศรษฐกิจไทยเริ่มฟื้นตัวและมีความเข้มแข็งมากแล้ว จึงไม่มีความจำเป็นเร่งด่วน ในฐานะประชาชนคนหนึ่ง ผู้เขียนมิบังอาจวิพากษ์วิจารณ์คำวินิจฉัยของศาล เพราะอาจจะถูกฟ้องกล่าวหาว่า "หมิ่นประมาทศาล" ได้ เช่นประชาชนตาดำๆ คนอื่นที่เคยโดนมาแล้ว ภาษิตจีนบทหนึ่งกล่าวว่า "กินขี้ดีกว่าเป็นความ" แต่ในฐานะนักวิชาการคนหนึ่งที่ติดตามเรื่องนี้มาโดยตลอด ผู้เขียนคงมีสิทธิที่จะแสดงความเห็นของตนเกี่ยวกับความหมายของความมั่นคงทางเศรษฐกิจ และการแถลงข้อมูลของเจ้าหน้าที่ของรัฐ

ความมั่นคงทางเศรษฐกิจ

ความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศนั้นขยายความมาจากความมั่นคงทางเศรษฐกิจของบุคคล เพราะประเทศก็คือประชาชนทุกคนรวมกัน ในระดับบุคคลหรือระดับครัวเรือนเราจะรู้สึกว่ามีความมั่นคงทางเศรษฐกิจ ถ้าเรามีงานทำ มีรายได้เพิ่มขึ้นสม่ำเสมอ มีทรัพย์สินและเงินเก็บพอสมควรที่จะรับมือกับความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้น และถึงแม้จะมีหนี้แต่ถ้าหนี้ไม่สูงนักและอยู่ในวิสัยที่จะใช้คืนได้โดยไม่กระทบกระเทือนมาตรฐานความเป็นอยู่ เราก็น่าจะคิดว่าตนเองมีความมั่นคงทางเศรษฐกิจ(ผู้เขียนขอไม่พูดถึงคุณภาพชีวิตด้านอื่นๆ เพราะอาจทำให้หลงประเด็น)

เมื่อนำประชาชนทุกคนมารวมกันเป็นประเทศ ความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศก็น่าจะหมายถึง การที่ประชาชนส่วนใหญ่มีงานทำ(การว่างงานลดลง) รายได้รวม หรือ GDP มีการเติบโต ไม่มีปัญหาเสถียรภาพการเงินการคลัง ไม่มีปัญหาเสถียรภาพทั้งภายในและภายนอก หนี้สาธารณะและหนี้ต่างประเทศก็อยู่ในเกณฑ์ที่จัดการได้ รวมทั้งไม่มีความเสี่ยงจากภัยสงคราม หรือโรคร้าย หรือมีความเสี่ยงต่ำ ฯลฯ

ในฐานะปัจเจกบุคคลที่รู้แต่ข้อมูลของตนและคนรอบข้าง ก็คงยากที่จะแน่ใจได้ว่าเศรษฐกิจของประเทศมั่นคงหรือไม่ ดังนั้นจึงต้องอาศัยข้อมูลเกี่ยวกับระบบเศรษฐกิจมหภาคที่เก็บรวบรวมและวิเคราะห์โดยโดยหน่วยงานของรัฐ และตลอด 2 ปีที่ผ่านมา รัฐบาลก็ประกาศแต่ตัวเลขสวยหรูทางเศรษฐกิจ ไม่ว่าจะเป็นการเติบโต การจ้างงาน ภาวะเงินเฟ้อ การส่งออก เงินสำรองระหว่างประเทศ ฯลฯ รวมทั้งหนี้สาธารณะและหนี้ต่างประเทศก็อยู่ในขอบเขตที่ไม่น่าวิกฤต ความเชื่อมั่นของนักธุรกิจและผู้บริโภคก็ดีขึ้นเรื่อยๆ ดังนั้น จึงไม่น่าแปลกใจที่นักวิชาการจากหลายสถาบันให้ความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญว่า เมื่อประเมินดูจากข้อมูลที่หน่วยงานหลายแห่งของรัฐบาลประกาศออกมาแล้ว เห็นว่าการที่รัฐบาลเร่งรีบประกาศใช้ พ.ร.ก. พวกเรายังไม่เห็นความจำเป็นในการจัดเก็บภาษีสรรพสามิตกิจการโทรคมนาคมเพื่อเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ โดยเฉพาะอย่างยิ่งถ้าพิจารณาว่ารายได้ของรัฐบาลในปี 2545 เพิ่มสูงขึ้นอย่างมาก โดยยังไม่มีการเก็บภาษีสรรพสามิตตาม พ.ร.ก.นี้ด้วยซ้ำไป ที่เป็นดังนี้เพราะรายได้ของรัฐมักจะเพิ่มขึ้นตามการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจอยู่แล้ว

ทั้งนี้มิได้หมายความว่าระบบเศรษฐกิจของประเทศไม่มีปัญหา เรายังมีปัญหาเรื่องหนี้ที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้ ปัญหาความไม่มั่นคงของสถาบันการเงินที่ยังไม่หมดไป ปัญหาหนี้สาธารณะ รวมทั้งความเสี่ยงที่เกิดจากภายนอกประเทศ ฯลฯ แต่ปัญหาเหล่านี้คงจะไม่สามารถแก้ได้เพียงเพราะ รัฐบาลโอนรายได้ที่พึงได้รับตามสัญญาร่วมการงาน มาเป็นภาษีสรรพสามิต ถ้ารัฐบาลมีความต้องการรายได้เพิ่มขึ้นจริง ก็น่าจะจัดเก็บภาษีสรรพสามิตเพิ่มเติม นอกเหนือไปจากรายได้ตามสัญญาร่วมการงาน ดังนั้น จากการวิเคราะห์จึงทำให้สรุปได้ว่า รัฐบาลออก พ.ร.ก. ภาษีสรรพสามิตกิจการโทรคมนาคมเพื่อวัตถุประสงค์อื่น แต่แอบอ้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ และแอบมาร่วมชายคากับกิจการอาบอบนวด และกิจการเสี่ยงโชค

ประเด็นค้างคาใจ

ตามกติกาของรัฐธรรมนูญ เราคงต้องยอมรับการตัดสินของศาลรัฐธรรมนูญ เช่นเดียวกับกรณีคดีซุกหุ้น แต่ในสังคมประชาธิปไตย ประชาชนย่อมมีสิทธิเสรีภาพ ในการแสดงความคิดเห็น แม้แต่ในหมู่ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ก็ยังมีความคิดเห็นต่างกัน จากการติดตามวิเคราะห์เหตุการณ์ที่เกิดขึ้น ผู้เขียนมีความเห็นเสนอต่อสาธารณชน ดังต่อไปนี้

เราจะเห็นได้ว่าองค์ประกอบของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญทั้งคณะ 15 คนนั้น มีที่มาดังนี้

ผู้พิพากษาในศาลฎีกา 5 คน

ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด 2 คน

ผู้ทรงคุณวุฒิสาขานิติศาสตร์ 5 คน

ผู้ทรงคุณวุฒิสาขารัฐศาสตร์ 3 คน

ภายในองค์ประกอบนี้ไม่มีผู้ทรงคุณวุฒิสาขาเศรษฐศาสตร์แม้แต่คนเดียว แต่รวมแล้วต้องถือว่ามีนักกฎหมายถึง 12 คน และมีนักรัฐศาสตร์เพียง 3 คน ดังนั้นเมื่อองค์คณะนี้ต้องพิจารณาประเด็นความมั่นคงทางเศรษฐกิจ จึงต้องอาศัยผู้เชี่ยวชาญ จากสถาบันการศึกษา และเจ้าหน้าที่ของรัฐมาชี้แจง โดยนอกจากฟังคำชี้แจงจากเจ้าหน้าที่ของรัฐ (จากข่าวเข้าใจว่า มาจากกรมสรรพสามิต ทศท. และ กสท.) แล้ว ศาลได้เชิญนักวิชาการจาก 3 สถาบันการศึกษา (จุฬา ธรรมศาสตร์ และหอการค้า) และจากสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ แต่ศาลมิได้นำเอาความเห็นของสภาที่ปรึกษามาพิจารณา

การให้ความเห็นของนักวิชาการ จากสถาบันการศึกษาทั้งสามแห่ง มีความสอดคล้องกันว่า การออก พ.ร.ก. ภาษีสรรพสามิตกิจการโทรคมนาคม ไม่น่าจะมีเหตุผลเรื่องความมั่นคงทางเศรษฐกิจ ถึงขั้นจำเป็นรีบด่วน เมื่อศาลรัฐธรรมนูญมีข้อวินิจฉัยด้วยคะแนนเสียง 8 ต่อ 6 ก่อให้เกิดคำถามต่อไปนี้

ประการแรก เหตุใดตุลาการเสียงข้างมาก จึงเชื่อข้อมูลจากเจ้าหน้าที่รัฐที่มาให้ปากคำแต่เพียงฝ่ายเดียว ทั้งๆ ที่หากไม่เชื่อนักวิชาการจากสามสถาบัน ก็ยังสามารถสอบถามข้อมูลจากเจ้าหน้าที่รัฐ ที่มีหน้าที่รวบรวม และติดตามวิเคราะห์สถานการณ์ทางเศรษฐกิจโดยตรง เช่น สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจ และสังคมแห่งชาติ(สศช.) และธนาคารแห่งประเทศไทย(ธปท.) แต่กลับเชื่อเจ้าหน้าที่จากกรมสรรพสามิต ซึ่งมีความเอนเอียงต้องการภาษีนี้อยู่แล้วประการที่สอง ข้อมูลที่นักวิชาการนำมาวิเคราะห์ และเสนอความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญ เป็นข้อมูลที่มาจาก การแถลงภาวะเศรษฐกิจเป็นประจำ โดยหน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่โดยตรง ในการติดตามดูแลภาวะเศรษฐกิจ(สศค. สคช. และ ธปท.) จึงทำให้เกิดความสงสัยว่า เจ้าหน้าที่ของกรมสรรพสามิต น่าจะมีข้อมูลอีกชุดหนึ่ง ที่ทำให้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเชื่อได้ว่า ประเทศมีปัญหาความมั่นคงทางเศรษฐกิจอย่างจำเป็นรีบด่วน จนมิอาจจะหลีกเลี่ยงการออก พ.ร.ก.ได้นั้น สาธารณชนควรต้องเรียกร้องให้กรมสรรพสามิต ช่วยทำหน้าที่วิเคราะห์ และแถลงสถานการณ์เศรษฐกิจ เป็นประจำด้วย เพื่อว่าประชาชนจะได้รับรู้ข้อมูลได้รอบด้านขึ้น ไม่ควรรับฟังแต่เฉพาะด้านลึกๆ จากหน่วยงานอื่น

ประการที่สาม สังคมควรต้องพิจารณาว่า เป็นการเหมาะสมหรือไม่ที่จะปล่อยให้ศาลรัฐธรรมนูญถูกครอบงำโดยนักกฎหมาย ซึ่งมีอยู่ถึงร้อยละ 80 ขององค์คณะ เราควรแก้ไขให้มีผู้ทรงคุณวุฒิด้านเศรษฐศาสตร์ มาเป็นองค์ประกอบร่วม ของตุลาการด้วยหรือไม่ เนื่องจากประเด็นที่เข้าข่ายการพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ มีประเด็นด้านเศรษฐกิจ เข้ามาเกี่ยวข้องด้วย การเชิญผู้เชี่ยวชาญ มาให้ความเห็นเพียงครั้งสองครั้งอาจไม่เพียงพอ เพราะนักเศรษฐศาสตร์มิได้ อยู่ร่วมในการประชุมทุกนัด เพื่อพิจารณาข้อถกเถียงหรือข้อสงสัยต่างๆ ทางด้านเศรษฐกิจ

คำให้สัมภาษณ์ของประธานศาลรัฐธรรมนูญที่ว่า ศาลรัฐธรรมนูญไม่มีอำนาจที่จะตรวจสอบเจตนาแฝงเร้นของการออก พ.ร.ก. ว่าเป็นการออกเพื่อกีดกันรายใหม่หรือไม่ แสดงว่า ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญมองเห็นประเด็นดังกล่าว หากแต่บางท่านได้มองข้ามประเด็นนี้ แต่ในฐานะประชาชน เราไม่ควรมองข้ามประเด็นนี้ เพราะหากผู้ประกอบการรายใหม่ ถูกบั่นทอนความสามารถในการแข่งขัน และไม่เข้าตลาด ในอนาคตกิจการโทรคมนาคม ก็จะถูกครอบงำ โดยผู้ประกอบการน้อยราย และในที่สุดประชาชนก็จะเป็นผู้แบกรับภาระ

เนื่องจากโอกาสที่ พ.ร.ก. นี้จะผ่านสภาถือได้ว่าเกือบเต็มร้อย เพราะรัฐบาลมีเสียงข้างมาก ดังนั้น ในเมื่อรัฐบาลมุ่งมั่นจะเก็บภาษีสรรพสามิตกิจการโทรคมนาคม เพื่อเพิ่มรายได้ รัฐบาลก็น่าจะเก็บภาษีนี้ เป็นการเพิ่มเติมจากรายได้ ที่พึงได้รับตามสัญญาร่วมการงาน ไม่ควรตัดจากส่วนแบ่งรายได้ที่พึงได้รับอยู่แล้ว ในกรณีนี้ภาษีสรรพสามิต ก็จะเป็นภาระต่อผู้ประกอบการรายเก่า และรายใหม่พอๆ กัน สัญญาร่วมการงานที่มีอยู่ก็สามารถโอนมาที่กระทรวงการคลังได้โดยตรง แล้วจึงค่อยพิจารณาว่า จะทำการแปรสัญญาหรือไม่ อย่างไร จึงจะเป็นประโยชน์ต่อสังคมโดยรวมในระยะยาว

หน้า 6