โดย วิวัฒน์ชัย อัตถากร คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ นิด้า  มติชนรายวัน   วันที่  25  มิถุนายน 2546

รัฐบาลเตรียมเสนอร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2547 (1 ต.ค.46-30 ก.ย.47) ต่อรัฐสภาในสัปดาห์นี้

ปีนี้นับเป็นปีที่สามแล้วที่รัฐบาล ดร.ทักษิณมีแผนการใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดินแบบจงใจขาดดุล มุ่งให้เศรษฐกิจไทยขยายตัวตามแนวทางทฤษฎีเศรษฐศาสตร์ของเคนส์ โดยคาดหวังว่าเงินงบประมาณจะสร้างผลทวีคูณ (Multiplier Effect) เงินหมุนหลายรอบสร้างงานสร้างรายได้อย่างกว้างขวาง

แต่จนถึงขณะนี้ได้สร้างความเข้มแข็งให้ชุมชนต่างๆ จริงแท้แค่ไหนและเป็นผลให้เศรษฐกิจมหภาคของไทย มีพื้นฐานดีจริงหรือไม่นั้น ยังเป็นเรื่องถกเถียงกันได้ในทางวิชาการ

หากไตร่ตรองให้ลึกจะเห็นว่าในระยะสั้นทฤษฎีเคนส์มักส่งผลดี กระตุ้นเศรษฐกิจได้แค่ชั่วคราว ชั่วคู่ชั่วยาม อย่างเช่นโครงการมิยาซาว่าของรัฐบาลคุณชวน เงินผันของรัฐบาล พลตรี ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ แต่ในระยะยาวเป็นที่ประจักษ์กันแล้วว่า มักล้มเหลวดังที่เกิดขึ้นในประเทศกำลังพัฒนา ซึ่งใช้ทฤษฎีนี้ไม่ว่าจะเป็นประเทศต่างๆ แถบอเมริกาใต้หรืออาเจนตินาก็ล่มสลายมาแล้ว

มีหลักฐานยืนยันความสำเร็จ ก็แค่ประเทศแถบยุโรปที่นำทฤษฎีเคนส์ไปใช้ ในยุคเศรษฐกิจโลกตกต่ำครั้งใหญ่ช่วงคริสต์ทศวรรษ 1930

วิกฤตการณ์ครั้งนั้นจึงสร้าง "เคนส์" (Keynes) ขึ้นมาเป็นวีรบุรุษ จนกลายเป็นนักเศรษฐศาสตร์เลื่องชื่อระดับโลกในเวลาต่อมา

อย่างไรก็ดี ต้องอย่าลืมว่าประเทศเหล่านี้ในช่วงนั้นมีสิ่งแวดล้อม/บริษัทที่เอื้ออำนวย จึงแตกแต่งอย่างสิ้นเชิง กับประเทศกำลังพัฒนาทั้งหลายรวมทั้งไทย

จะใช้ทฤษฎีเขาทั้งทีก็ควรศึกษาเรียนรู้ความเป็นจริงข้อนี้ด้วย

จากตัวเลขและข้อมูลในเอกสารประมาณปี"47 ของทางราชการ ผมขออนุญาตตั้งข้อสังเกต ข้อวิพากษ์และข้อเสนอแนะดังต่อไปนี้

(1) งบฯ ปี"47 ไม่อาจรับมือกับภาวะ "เงินฝืด" ของโลกที่อาจเกิดขึ้นได้

ทั้งนี้ เพราะมีสัญญาณหลายตัวบ่งชี้ไปทางนั้น เช่น อัตราผลตอบแทนพันธบัตรในตลาดตราสารหนี้ประเทศใหญ่ๆ ต่ำสุดเป็นประวัติการณ์ในรอบ 40 ปี

อัตราดอกเบี้ยในตลาดเงินลดต่ำลงเรื่อยๆ บางประเทศตกในภาวะ "กับดักสภาพคล่อง" LiquidityTrap) แล้ว

ระดับราคาสินค้าหลายประเทศลดต่ำลง

คนตกงานมากในยุโรป

เศรษฐกิจญี่ปุ่นยังย่ำแย่

เศรษฐกิจสหรัฐอเมริกายังโงหัวไม่ขึ้น....ฯลฯ

หากเกิดเงินฝืดทั่วโลก(Global Deflation) จะกระทบต่อเศรษฐกิจไทยอย่างไม่ต้องสงสัย เพื่อความไม่ประมาทหากรัฐบาลจะเตรียมรับมือไว้ล่วงหน้าก่อนก็มิได้เสียหายอะไร

หลังจากเร่ง "อัดฉีดเงิน" แบบ "ไวไว ควิกควิก" ด้วยโครงการมากมาย เม็ดเงินจึงร่อยหรอลงงบฯปี"47 เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจจึงดูจะแผ่วไปเยอะ

เพราะวงเงิน 1,028 ล้านล้านบาท เพิ่มขึ้นจากปี"46 เพียงร้อยละ 2.6 คิดเป็นสัดส่วนต่อ GDP ลดลงเหลือร้อยละ 16.4 (จากร้อยละ 17.2 ปี"46)

สัดส่วนของรายจ่ายลงทุนต่องบประมาณพอๆ กันกับปี"46 (ประมาณร้อยละ 21) แม้ว่าเม็ดเงินจะเพิ่มขึ้นบ้าง แต่น่าจะส่งผลต่อความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจปี"47 เพียงเล็กน้อยเท่านั้น

ถ้าเจอปัญหาเงินฝืดโลกยิ่งจะหนักข้อเข้าไปอีก

(2) ผมคิดว่างบฯ รัฐบาลติดอยู่ใน "กับดัก" ด้านสัดส่วนเงินเดือนค่าจ้างข้าราชการสูงถึงเกือบ 3 แสนล้านบาท(เกือบร้อยละ 30 ของงบฯ รายจ่ายทั้งปี"47) ประการหนึ่ง

และอีกประการหนึ่งนั้นแนวทาง "การเติบโตเศรษฐกิจนำโดยการก่อหนี้" จากทั้งรัฐบาล ดร.ทักษิณและรัฐบาลคุณชวนนั้น เงินกู้จริงภายในประเทศตั้งแต่ปี"43 ไม่เคยต่ำกว่า 1 แสนล้านบาท ปี"45 พุ่งสูงถึง 1.7 แสนล้านบาท

ดังนั้น งบฯปี"47 จึงต้องตั้งจ่ายชำระคืนต้นเงินกู้สูงกว่า 3 หมื่นล้าน และค่าดอกเบี้ยอีกต่างหากกว่า 1 แสนล้านบาท

กับดักดังกล่าวจึงเป็นสาเหตุเชิงโครงสร้างที่ไม่อาจเพิ่มเม็ดเงินงบประมาณให้มากพอจะขับเคลื่อนเศรษฐกิจไทยได้มากนัก

(3) รัฐบาลบอกว่าจะทำให้ "งบฯสมดุล" ภายในไม่กี่ปีข้างหน้าจึงจะลดเงินกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลลง

ฟังผิวเผินรื่นหูดูดีไร้ปัญหา

แต่อันที่จริงแล้วรัฐบาลก็หนีไม่ออกเหมือนกัน จากกับดักหนี้ที่สร้างไว้ก่อนนั้น โดยเฉพาะตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณระบุว่า  การกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณในแต่ละปีต้องไม่เกิน

(ก) ร้อยละยี่สิบของจำนวนเงินงบฯประจำปี กับอีก

(ข) ร้อยละแปดสิบของงบฯที่ตั้งไว้สำหรับชำระคืนต้นเงินกู้

(4) งบฯ สมดุลในทางทฤษฎีจะเสริมสร้างเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ แต่ต้องมีขนาดวงเงินมากเพียงพอ สำหรับโครงการพัฒนาของชาติที่สำคัญ โดยเฉพาะทุกบาททุกสตางค์จะต้องถูกใช้ให้เกิดประโยชน์สูงสุด ไม่มีการรั่วไหลหรือรั่วไหลน้อยที่สุด

แต่จากคำสัมภาษณ์ของคุณหญิงจารุวรรณ เมณฑกา ผู้ว่าการสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน(สตง.) ประเมินว่า ในแต่ละปีมีการรั่วไหลของการบริหารงานไม่มีประสิทธิภาพและการทุจริตคอร์รัปชั่นประมาณสี่แสนล้านบาท หรือประมาณครึ่งหนึ่งของงบประมาณรายจ่ายของประเทศต่อปี(ผู้จัดการรายวัน 24 ก.พ.46 น.3)

นับว่าสูงอย่างน่าตกใจยิ่ง

ผู้ว่าการ สตง.ยังกล่าวต่อไปว่า คำว่า "คอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย" อยากเรียกว่า "การโกงที่ถูกต้องตามกฎหมาย" ปัญหาเชิงโครงสร้างนี้นอกจากบั่นทอนคุณภาพโครงการรัฐแล้ว ยังเป็นตัวการขัดขวาง/กัดกร่อนบ่อนทำลาย "ความมั่นคงชาติ" ในระยะยาวอีกด้วย

การบริหารงบฯให้ตรงจุดจึงต้องกำจัด "ความชั่วร้าย" ตรงนี้ให้ถูกวิธีและอย่างเอาจริงเอาจังด้วย

(5) กระทรวงการคลังแถลงว่ารายได้ปี"46 ของรัฐบาลอาจสูงกว่าส่วนที่คาดจะเบิกจ่ายทั้งปี(1 ต.ค.45-30 ก.ย.46) ดังนั้นปี"46 อาจเกินดุลการคลัง(ระบบเอกสารงบประมาณ) แต่ขาดดุล(ระบบกระแสเงินสด) โดยการคุยว่าเก็บภาษีได้เกินเป้า

พูดอีกทีจัดเก็บภาษีได้มากเป็นผลจากแนวทาง "เติบโตเศรษฐกิจนำโดยการโหมบริโภค" ด้วย "การหว่านเม็ดเงิน" เข้าชุมชน "โครงการเอื้ออาทร" นโยบายบัตรเครดิต(ปัจจุบันมีกว่า 3 ล้านบัตร การใช้จ่ายขยายตัวเกินกว่าร้อยละ 30 ต่อปี) ดอกเบี้ยต่ำ สินเชื่อการบริโภคพุ่งสูงจึงเป็นแรงกระตุ้นอุปสงค์ภายในประเทศ

การเก็บภาษีจะได้เพิ่มขึ้นต่อเนื่องหรือไม่ยังเป็นเรื่องน่าคิด เพราะการบริโภคสินค้าคงทนเริ่มถึงจุดอิ่มตัว

อีกทั้งการบริโภคล้นเกินแบบ "ฟุ่มเฟือย" และการหมุนเงินเข้าหมู่บ้าน ไม่ได้สร้างความแข็งแกร่งในระบบการผลิตและการทำมาหากินของชุมชนเท่าที่ควร

ท้ายที่สุดอาจนำสู่วิกฤตหนี้ของชาวบ้านทั้งในเมืองและชนบท

อย่าลืมว่าช่วงปี "31-39" รัฐเก็บภาษีได้มาก จนงบฯเกินดุลติดต่อกัน 10 ปี ก็หลงดีอกดีใจกัน สุดท้ายจึงพบว่าเป็นเพียง "มายาภาพ" ภาษีมากเพราะ "จีดีพีแบบฟองสบู่" มิใช่หรือ

เมื่อเคยผ่านบทเรียนที่เลวร้ายมาแล้วจึงเกิดคำถามสำคัญว่าการเกิดดุลหรือสร้างสมดุลของงบประมาณเท่าที่ทำอยู่นั้น ตั้งอยู่บนการสร้างรากฐานระบบการคลังและระบบเศรษฐกิจให้มั่นคงแท้จริงควบคู่ไปด้วยหรือไม่?

(6) ตัวเลขผลการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมโดยสำนักงานสถิติแห่งชาติพบว่า ครัวเรือนทั่วประเทศมีรายได้เพิ่มขึ้นคิดเป็นอัตราร้อยละ 6.4 ต่อปีช่วงปี "43-ปี"45 ขณะที่มีค่าใช้จ่ายต่อครัวเรือนเพิ่มขึ้นในอัตราร้อยละ 8 ต่อปี(ภาคอีสานและภาคใต้) ร้อยละ 3-4 (ภาคอื่นๆ)

สำหรับหนี้สินของครัวเรือนทั่วประเทศเพิ่มขึ้นร้อยละ 9.8 ต่อปีในช่วงเดียวกัน จึงพออนุมานได้ว่าผลจากนโยบายรัฐบาลมีส่วนเพิ่มรายได้ให้ประชาชนระดับหนึ่งจริง แต่ก็สร้างหนี้สินในอัตราเพิ่มมากยิ่งกว่ามิใช่หรือ

นี่เท่ากับยืนยันว่า "นโยบายกระตุ้นการบริโภค" มาพร้อมกับ "การเป็นหนี้" อาจลดเงินออมภาคครัวเรือนและตอกย้ำสนับสนุน "วัฒนธรรมบริโภคนิยม" ซึ่งเป็นจุดอ่อนเชิงโครงสร้างของสำนึกคนไทยโดยทั่วไปอยู่แล้ว

ในทางเศรษฐศาสตร์ "รายได้-บริโภค-เงินออม-ลงทุน-สร้างงาน" มีความเชื่อมโยงกัน ควรให้ได้สัดส่วนเกิดความเหมาะสมสร้างผลิตภาพสม่ำเสมอ  มากกว่าการสร้างความนิยมเกินพอดีแบบ "ลด-แลก-แจก-แถม" ซึ่งไมได้ "ดุลยภาพ"

(7) งบฯ ปี"47 ไม่อาจส่งผลต่อการปรับปรุงแบบแผนการกระจายรายได้เท่าใดนัก เนื่องเพราะยุทธศาสตร์การจัดสรรงบฯ ด้านนี้ขาดการเน้นให้ชัดเฉพาะต่างหาก(ไม่ใช่ไปปะปนแทรกอยู่บ้างในบางยุทธศาสตร์อย่างที่รัฐทำ) และยุทธศาสตร์โดยรวมไม่แจ่มชัด

ค่าความเสมอภาคทางรายได้(GINI Coefticient) ปี 2545 สูงกว่า 0.5 ซึ่งถือว่าสังคมไทยมีความเหลื่อมล้ำทางรายได้สูงมากติดลำดับโลก

อีกทั้งโครงสร้างภาษียังคงเดิมที่พึ่งพาภาษีทางอ้อมสูง จึงถูกผลักภาระการเสียภาษีไปยังคนชั้นล่างอย่างกว้างขวาง

ผลของภาษี(Tax Incidence) อย่างนี้มีความไม่ยุติธรรมมาช้านานแล้ว เหตุไฉนรัฐบาลที่อ้างว่า "คิดใหม่ ทำใหม่" จึงยัง "คิดแบบเก่า ทำแบบเก่า" อยู่อีกนั่นแหละ ไม่เห็นมีอะไรต่างจากรัฐบาลเดิมๆ ที่ผ่านมา เช่น ขนาดของรายจ่ายก็ต่ำกว่าร้อยละ 20 ของ GDP งบประมาณก็มีสัดส่วนในงบประมาณสูงกว่างบฯทุนค่อนข้างมาก จึงมีผลต่อกระบวนการสะสมทุนของประเทศต่ำ

การคลังไทยเป็นอย่างนี้มากกว่า 50 ปีแล้ว

ยิ่งไปกว่านี้การจัดสรรเงินอุดหนุนให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น(ประมาณ 8 หมื่นล้านบาท) เมื่อรวมกับประมาณการรายได้ที่องค์กรส่วนท้องถิ่นเก็บเอง และรัฐบาลจะแบ่งให้ (ประมาณเกือบ 1.3 แสนล้านบาท) ถือว่าสัดส่วนค่อนข้างน้อยเมื่อเทียบกับงบฯรัฐบาลกลาง โอกาสที่องค์กรส่วนท้องถิ่น จะสามารถพึ่งตนเองได้เป็นไปได้น้อยและจะเนิ่นช้าออกไป

จึงควรมีแนวทางให้ส่วนกลางเล็กลงจึงจะเป็นการกระจายอำนาจแท้จริง เมื่อใดที่คนต่างจังหวัดและชาวชนบทรู้แจ้งเห็นจริงว่าเขาได้รับงบฯ ในสัดส่วนที่น้อยมาก ทั้งที่เป็นคนส่วนใหญ่ของประเทศ เมื่อนั้นการเมืองไทยอาจจะต้องพลิกเปลี่ยน

(8) เอกสารงบฯ ปี"47 ระบุว่า ยุทธศาสตร์การจัดสรรงบฯให้สอดคล้องกับการพัฒนาระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงาน

งบฯปี"46 บอกว่าจัดสรร โดยใช้กรอบยุทธศาสตร์เป็นตัวนำ แต่ในเอกสารงบฯปี "47 ไม่เห็นเขียนให้เห็นจะจะเลยว่าผลที่เกิดขึ้นจริงจากโครงการต่างๆ ในช่วงงบฯปี"46 เกิดผลประการใดบ้าง

เช่น โครงการ 30 บาท ควรประเมินผลเชิงวิชาการ(ไม่ใช่เชิงการเมือง) ให้ละเอียดครอบคลุมทุกด้านรวมทั้งปัญหาอุปสรรค น่าจะเป็นการเขียนตัวอย่างนำร่องให้เห็นในเอกสารงบฯ ปี"47 จะเป็นการดีมาก จึงจะเพียงพอที่จะยืนยันกับประชาชนให้เต็มปากเต็มคำว่าการจัดสรรแบบ "มุ่งเน้นผลงาน" เป็นอย่างนั้นอย่างนี้

การขาดการประเมินผลโครงการสำคัญๆ จึงนับเป็นจุดอ่อนของเอกสารงบฯ ปี"47 ที่ขาดการวิเคราะห์ชี้ถึงสิ่งเหล่านี้ อย่างน้อยน่าจะประเมินได้ระดับหนึ่ง แม้ว่างบฯปี"46 ยังไม่สิ้นสุด(ยังไม่ครบ 12 เดือน) โดยเฉพาะรัฐบาลทำโครงการไว้มาก หากอยากจะ "อวด" ก็อวดตรงนี้จะเหมาะเลย และเป็นประโยชน์ต่อสาธารณะด้วย

ไม่ใช่มีแค่งานพิธีกรรมประจำที่แถลงต่อรัฐสภาด้วยถ้อยคำสวยๆ งามๆ เท่านั้น

โดยสรุป มาตรการรายจ่ายของรัฐในปี"47 ไม่น่าจะส่งผลบวกได้มากนักต่อความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ,เสถียรภาพทางเศรษฐกิจ,และการกระจายรายได้

ทั้งนี้ เพราะ ยุทธศาสตร์การจัดสรรงบฯปี"47 ยังตีปัญหาเชิงยุทธศาสตร์ไม่แตก

มองไม่ทะลุโดยเฉพาะกรอบแนวทาง "การพัฒนาแบบยั่งยืน/พึ่งตนเอง"

การสรรหาถ้อยคำต่างๆ มาสร้าง "วาทกรรม" ใดๆ โดยมิได้ลึกซึ้งในเนื้อหาสาระอย่างถึงแก่นก็ยิ่งทำให้งบฯปี"47 สิ้นมนตร์ขลังการคลังไปเสียแล้ว

หน้า 7