ดร.ปิยสวัสดิ์ อัมระนันทน์       กรุงเทพธุรกิจ วันที่ 29 เมษายน  พ.ศ. 2546

ใน เดือนมิถุนายนนี้ก็จะครบรอบสี่เดือนของการปรับค่าเอฟที (Ft) โดยคณะอนุกรรมการ กำกับสูตรการปรับอัตราค่าไฟฟ้า โดยอัตโนมัติ หรือที่เรียกสั้นๆ ว่า "คณะอนุกรรมการเอฟที" อีกครั้ง และเนื่องจากในช่วงหกเดือนที่ผ่านมา ราคาน้ำมันได้เพิ่มขึ้นมาก ทำให้ราคาก๊าซธรรมชาติสูงขึ้นไปด้วย จึงคาดว่าค่าเอฟทีจะต้องสูงขึ้น 

หน่วยงานที่เกี่ยวข้องได้พยายามหาวิธีการในการตรึงค่าเอฟที และได้มีการเสนอมาตรการต่างๆ หลายด้านด้วยกัน การระดมความคิดในการเสนอมาตรการ ในการชะลอการเพิ่มค่าเอฟทีเป็นสิ่งที่ดี แต่ควรเป็นมาตรการที่ปฏิบัติได้ โดยมีผลเสียด้านอื่นน้อยที่สุด และเป็นมาตรการ ที่ผ่านการพิจารณาอย่างรอบคอบแล้วในเบื้องต้น จึงจะประกาศออกมา มิฉะนั้น อาจเกิดผลเสียต่อส่วนรวมมากกว่าผลดี

มาตรการที่มีการเสนอแนะบางมาตรการ ตามหน้าหนังสือพิมพ์นั้น ทำให้ผมค่อนข้างวิตกกังวลและหวังว่าท่าน รมว.พลังงาน จะพิจารณาโดยคำนึงถึงข้อดีข้อเสียอย่างละเอียด รวมทั้งตรวจสอบดูว่าข้อมูลที่ใช้ในการวิเคราะห์นั้นถูกต้องหรือไม่

มาตรการดังกล่าว ได้แก่ การเจรจากับผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชน ทั้งผู้ผลิตรายเล็ก (SPP) และผู้ผลิตรายใหญ่ (IPP) เพื่อลดค่าไฟฟ้าตามสัญญาซื้อขายไฟฟ้า การลดการซื้อไฟฟ้าจากเอกชนและการเพิ่มการผลิตไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้าของ กฟผ. และการเจรจากับบริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) เพื่อลดราคาก๊าซธรรมชาติและค่าผ่านท่อ

การเจรจากับผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนเพื่อลดค่าไฟฟ้า รวมทั้งการลดการซื้อไฟฟ้าจากเอกชน และเพิ่มการผลิตไฟฟ้า จากโรงไฟฟ้าของ กฟผ. นั้น มาจากสมมติฐานว่า ค่าไฟฟ้าของโรงไฟฟ้าเอกชนแพงกว่าค่าไฟฟ้าที่ผลิตโดยโรงไฟฟ้าของ กฟผ. ซึ่งไม่เป็นความจริงทุกกรณี

กล่าวคือ ไฟฟ้าที่จำหน่ายให้ประชาชน จะมาจากโรงไฟฟ้าของ กฟผ. และโรงไฟฟ้าของเอกชน โรงไฟฟ้าของ กฟผ.มีทั้งแพงและมีทั้งที่ต้นทุนต่ำ เช่น เขื่อนบางแห่งก่อสร้างมาหลายสิบปีและได้ทุนคืนหมดแล้ว ต้นทุนก็อาจจะต่ำมาก ในขณะที่โรงไฟฟ้าพลังความร้อนอายุสิบกว่าปี ซึ่งใช้น้ำมันเตาและก๊าซธรรมชาติเป็นเชื้อเพลิงอาจมีต้นทุนสูง เพราะประสิทธิภาพการใช้เชื้อเพลิงต่ำ

ในขณะที่โรงไฟฟ้าของเอกชนซึ่งค่อนข้างใหม่ รวมทั้งโรงไฟฟ้าใหม่ๆ ของ กฟผ. จะมีประสิทธิภาพการใช้เชื้อเพลิงสูง ดังนั้น ค่าไฟฟ้าจะค่อนข้างต่ำ เนื่องจากค่าลงทุนในโรงไฟฟ้าได้มีการจ่ายไปแล้ว ไม่ว่าจะเป็นโรงไฟฟ้าเอกชนหรือโรงไฟฟ้าของ กฟผ. และรวมเป็นส่วนหนึ่งของค่าไฟฟ้าอยู่แล้ว โดยในกรณีของโรงไฟฟ้าของกฟผ. ค่าลงทุนจะอยู่ในค่าไฟฐาน และในกรณีของโรงไฟฟ้าเอกชนจะรวมอยู่ในค่าเอฟที ฉะนั้นในการสั่งเดินเครื่องของโรงไฟฟ้าต่างๆ เราควรพิจารณา เฉพาะต้นทุนผันแปร (Variable Cost) เท่านั้น ซึ่งส่วนใหญ่ก็คือค่าเชื้อเพลิง โดยในการสั่งเดินเครื่องของโรงไฟฟ้า ควรเลือกจากโรงที่มีต้นทุนผันแปรต่ำ ไปสู่โรงที่มีต้นทุนผันแปรสูง โดยโรงไฟฟ้าที่มีต้นทุนผันแปรสูงมาก ก็จะไม่ได้รับคำสั่งให้เดินเครื่อง วิธีนี้จะทำให้ต้นทุนในการผลิตไฟฟ้าของระบบ อยู่ในระดับต่ำสุด

ตัวเลขการเปรียบเทียบต้นทุนของโรงไฟฟ้าของ กฟผ. กับเอกชนที่ปรากฏในข่าวนั้นค่อนข้างสับสน ประการแรก เป็นการเปรียบเทียบตัวเลขรวมของโรงไฟฟ้าของกฟผ. กับเอกชน ซึ่งมีทั้งต้นทุนสูงและต่ำ ประการที่สอง ตัวเลขต้นทุนไม่ได้แยกระหว่างค่าลงทุนกับต้นทุนผันแปร โดยเฉพาะในกรณีของกฟผ.

ผมไม่แน่ใจว่า ต้นทุนดังกล่าวได้รวมค่าลงทุนไปแล้วหรือยัง และหากรวมแล้วก็ไม่แน่ใจว่า มีการแยกบัญชีอย่างถูกต้อง เพื่อคำนวณค่าลงทุนของโรงไฟฟ้าแต่ละโรงหรือไม่ แต่ในกรณีของเอกชน ต้นทุนจะชัดเจน เพราะเป็นไปตามสัญญาซื้อขายไฟฟ้า

การพิจารณาอย่างรอบคอบ จะทำได้ก็ต่อเมื่อ มีการแยกต้นทุนในการผลิตไฟฟ้าเป็นรายโรงไฟฟ้า และแยกให้เห็นชัดเจน ระหว่างค่าลงทุนกับต้นทุนคงที่อื่นๆ (ซึ่งก็คือค่าความพร้อมจ่ายนั่นเอง) และต้นทุนผันแปร

หากมีการวิเคราะห์กันอย่างละเอียดแล้ว ข้อสรุปอาจออกมาตรงกันข้ามกับที่มีการเสนอก็ได้ คือเราควรซื้อไฟฟ้าจากเอกชนมากขึ้น เพราะโรงไฟฟ้าเอกชนเป็นโรงไฟฟ้าที่ใหม่ ต้นทุนผันแปรจึงต่ำ และควรลดการผลิตไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้าเก่าๆ ของกฟผ. ซึ่งต้นทุนผันแปรสูงเพราะประสิทธิภาพการใช้เชื้อเพลิงต่ำ

ระบบไฟฟ้าในปัจจุบันเป็นระบบผูกขาด แม้ว่าจะมีผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนแต่ผู้ผลิตไฟฟ้าทุกรายต้องขายไฟฟ้าให้ กฟผ. โดย กฟผ. ยังเป็นผู้ผลิตรายใหญ่ที่สุดและเป็นเจ้าของสายส่ง รวมทั้ง กฟน. และ กฟภ. ยังผูกขาดการขายไฟฟ้าให้แก่ประชาชน ดังนั้น สัญญาซื้อขายไฟฟ้าจึงมักเป็นสัญญาระยะยาว (Power Purchase Agreement : PPA) เพราะผู้ผลิตเอกชน ไม่สามารถขายไฟฟ้าให้ผู้อื่นได้ยกเว้น กฟผ.

การเจรจาเพื่อแก้ไขสัญญา จึงต้องกระทำด้วยความระมัดระวัง เพราะอาจถูกมองว่า สัญญากับรัฐบาลไทยนั้น ไม่มีความศักดิ์สิทธิ์ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในการขายหุ้นของบริษัท ผลิตไฟฟ้า จำกัด และบริษัท ราชบุรีโฮลดิ้ง จำกัด ให้ประชาชน รัฐก็ได้ให้คำมั่นสัญญาแก่ประชาชน และผู้ลงทุนว่า รัฐบาลไทยจะปฏิบัติตามสัญญาซื้อขายไฟฟ้าอย่างเคร่งครัด

การเจรจาค่าไฟฟ้าที่ผู้ลงทุนพอรับได้ และมักมีการเสนอโดยภาครัฐก็คือ การลดค่าไฟฟ้าในระยะแรก แต่เพิ่มค่าไฟฟ้าในระยะต่อไป โดยให้ค่าไฟโดยเฉลี่ยเท่าเดิม มาตรการนี้คล้ายกับการตรึงราคาน้ำมัน คือผู้ใช้ไฟฟ้าอาจได้รับค่าไฟฟ้าต่ำลงในช่วงนี้ แต่ในระยะยาวจะจ่ายค่าไฟฟ้าเท่าเดิม

สิ่งที่ผมใคร่ขอฝากไว้ก็คือ ในการลดค่าไฟในวันนี้ และเพิ่มค่าไฟในวันข้างหน้านั้น ผู้ลงทุนคงจำเป็นต้องคิดดอกเบี้ย ซึ่งก็น่าจะใกล้เคียงกับอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ เพราะผู้ลงทุนทั้งหลายยังมีเงินกู้ที่ยังชำระคืนไม่หมด

แต่สำหรับผู้ใช้ไฟฟ้าที่มีเงินฝากธนาคาร ซึ่งได้รับดอกเบี้ยไม่ถึงร้อยละสองต่อปี จ่ายค่าไฟแพงวันนี้ดีกว่าจ่ายค่าไฟถูกในวันนี้ แล้วเก็บส่วนต่างไปฝากธนาคารเพื่อจ่ายเพิ่มในวันข้างหน้า ผู้ใช้ไฟที่มีเงินกู้มากกว่าเงินฝากเท่านั้น ที่อาจได้ประโยชน์จากมาตรการนี้

การเจรจาราคาก๊าซธรรมชาติกับ ปตท. ก็มีลักษณะคล้ายๆ กับการเจรจาค่าไฟฟ้ากับผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชน คือต้องกระทำด้วยความระมัดระวัง เพราะอาจถูกมองว่า รัฐบาลไทยไม่เคารพกติกาที่ตนเองกำหนด

ในปัจจุบันราคาก๊าซฯ ส่งถึงโรงไฟฟ้าอยู่ในระดับ 150 บาทต่อล้านบีทียู ราคานี้ประกอบด้วย 3 ส่วน ส่วนแรก คือราคา ณ ปากหลุมซึ่งคือราคาที่ ปตท.ซื้อจากผู้รับสัมปทาน ส่วนนี้มีสัดส่วนประมาณ 85% ของราคา ส่วนที่สอง คือค่าผ่านท่อของปตท.ซึ่งอยู่ในระดับ 20 บาทต่อล้านบีทียู หรือ 13% และส่วนสุดท้าย คือค่าการตลาดของปตท. ซึ่งเท่ากับ 1.75% ของราคา ณ ปากหลุม

ในส่วนของราคา ณ ปากหลุมนั้น ปตท.เป็นเพียงผู้ส่งผ่านการเปลี่ยนแปลงของราคามายังราคาขาย หากรัฐขอให้ปตท. ลดราคาก๊าซฯ ปตท. ก็ต้องไปบีบผู้รับสัมปทานอีกทอดหนึ่ง

ซึ่งก็เป็นวิธีการที่ถูกนำมาใช้หลายครั้งในช่วง 6 ปีที่ผ่านมา แต่ก็ไม่ได้ผลเท่าใดนัก ยกเว้นการเกลี่ยราคา คือลดราคาก๊าซฯ ในระยะแรกแต่เพิ่มราคาก๊าซฯ ในระยะต่อไป โดยให้ราคาก๊าซฯ เฉลี่ยเท่าเดิม หากสามารถเจรจาเกลี่ยราคา โดยผู้รับสัมปทาน ไม่คิดดอกเบี้ยก็จะเป็นการดีมาก

ในส่วนของค่าผ่านท่อและค่าการตลาดของปตท.นั้น มีระเบียบและหลักเกณฑ์ ของคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ ที่ชัดเจน ในการกำกับดูแลและในการเปลี่ยนแปลงค่า เนื่องจากรายได้หลักของปตท.มาจากค่าผ่านท่อก๊าซฯ

ฉะนั้นความชัดเจน แน่นอน และความศักดิ์สิทธิ์ของหลักเกณฑ์ในการกำหนดค่าผ่านท่อ จึงเป็นประเด็นที่มีความสำคัญมาก ต่อผู้ลงทุนว่าจะลงทุนในหุ้นปตท.หรือไม่ และในราคาเท่าใด แม้ว่าค่าผ่านท่อจะสูง แต่หากหลักเกณฑ์ไม่มีความชัดเจน หรือมีโอกาสถูกเปลี่ยนแปลงได้ง่าย ราคาหุ้นก็อาจไม่สูง และในการแปรรูป ปตท.ในปี 2544

ประเด็นนี้เป็นประเด็นที่มีความสำคัญอย่างยิ่ง การแก้ไขค่าผ่านท่อควรต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์ ที่คณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ กำหนดอย่างเคร่งครัด มิฉะนั้นจะมีผลกระทบต่อความเชื่อมั่นของนักลงทุน และการแปรรูปรัฐวิสาหกิจอื่นๆ ในอนาคตด้วย

สัญญาที่รัฐเสียเปรียบควรได้รับการแก้ไข แต่ก่อนไปเจรจาควรต้องแน่ใจว่า รัฐเสียเปรียบจริง มิฉะนั้นนอกจากจะเจรจาไม่สำเร็จแล้ว ยังจะเป็นการทำลายความเชื่อมั่นของผู้ลงทุนอีกด้วย

ที่จริงแล้ววิธีการลดค่าไฟฟ้าที่ถูกต้องที่สุด คือการปรับปรุงประสิทธิภาพของกิจการไฟฟ้า และวิธีการในการปรับปรุง ประสิทธิภาพที่ได้ผลที่สุด คือการเพิ่มการแข่งขัน (จึงได้รับการคัดค้านโดยผู้ประกอบการมากที่สุด) โดยในที่สุดให้ผู้ใช้ไฟฟ้าทุกราย มีทางเลือกในการซื้อไฟฟ้าจากผู้ค้าปลีกหลายราย (Retail Competition)

+++++++++++++

ดร.ปิยสวัสดิ์ อัมระนันทน์ ประธานมูลนิธิพลังงานเพื่อสิ่งแวดล้อม