ดร.ปิยสวัสดิ์ อัมระนันทน์      กรุงเทพธุรกิจ   วันที่ 11 มีนาคม 2546

เพื่อแก้ไขปัญหาราคาน้ำมันแพง คณะกรรมการบริหารนโยบายพลังงาน ซึ่งมี รมว.พลังงาน เป็นประธาน ได้ออกประกาศอัตราการชดเชยราคาน้ำมัน มีผลบังคับใช้วันที่ 8 กุมภาพันธ์ที่ผ่านมา และครม.ได้กำหนดให้กู้เงินจำนวน 6,000 ล้านบาท เพื่อตรึงราคาน้ำมัน 

หลังจากนั้นรัฐได้กำหนดมาตรการประหยัดพลังงานขึ้นมา แต่เมื่อพิจารณาสถานการณ์ในปัจจุบันแล้วดูเหมือนว่า มาตรการชดเชยราคาน้ำมันกำลังจะบานปลาย ส่วนมาตรการประหยัดน้ำมันก็เป็นมาตรการเก่าๆ ซึ่งคาดว่าจะไม่มีผลในทางปฏิบัติ

หากราคาที่สูงขึ้นนี้เป็นเหตุการณ์ในช่วงสั้นๆ เท่านั้น การใช้ระบบกองทุนในการแทรกแซงราคาขายปลีกในประเทศเป็นการชั่วคราวเพื่อบรรเทาผลกระทบต่อผู้ใช้น้ำมัน ธุรกิจ และอุตสาหกรรม ก็ไม่ใช่สิ่งที่ผิดทีเดียว หากเป็นการชดเชยราคาในช่วงสั้นจริงๆ มีขอบเขตที่ชัดเจนและมีวิธีการที่โปร่งใส ประชาชนสามารถเห็นได้อย่างชัดเจนว่า มีเงินมาอุดหนุนราคาน้ำมันจากไหนและเป็นวงเงินเท่าใด

อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติ ปัญหาก็คือ ความไม่แน่นอนมีอยู่มาก และไม่มีใครคาดการณ์ได้ว่า ราคาน้ำมันจะอยู่ในระดับสูงนานเพียงใด หากสถานการณ์ราคารุนแรงหรือยืดเยื้อกว่าที่คาดการณ์ไว้ รัฐอาจต้องใช้เงินอุดหนุนเป็นจำนวนมากกว่าที่ได้ตั้งเป้าหมายไว้

ทุกหนึ่งดอลลาร์สหรัฐต่อบาร์เรลที่ราคาน้ำมันสูงขึ้น หมายความว่า การชดเชยจะเพิ่มขึ้น 30 สตางค์ต่อลิตร คิดเป็นเงินเดือนละ 600 ล้านบาท

ตั้งแต่ต้นเดือนกุมภาพันธ์เป็นต้นมา ราคาน้ำมันเบนซินและดีเซลที่ตลาดสิงคโปร์ได้เพิ่มขึ้น 3 ดอลลาร์สหรัฐต่อบาร์เรล และ 5 ดอลลาร์สหรัฐต่อบาร์เรลตามลำดับ ซึ่งมีผลทำให้การชดเชยโดยกองทุนน้ำมันเพิ่มจาก 30 สตางค์ต่อลิตรเมื่อวันที่ 8 กุมภาพันธ์ 2546 เป็น 2.05 บาทต่อลิตร สำหรับน้ำมันเบนซินออกเทน 95, 2.29 บาทต่อลิตรสำหรับน้ำมันเบนซินออกเทน 91 และ 1.60 บาทต่อลิตรสำหรับน้ำมันดีเซล เมื่อวันที่ 1 มีนาคม

การชดเชยในขณะนี้จึงอยู่ในระดับสูงถึง 115 ล้านบาทต่อวัน และการชดเชยทั้งหมดตั้งแต่เริ่มนโยบายการตรึงราคาจนถึงวันที่ 7 มีนาคม น่าจะอยู่ในระดับ 2,500 ล้านบาท

ในประวัติศาสตร์ของกองทุนน้ำมัน ปัญหาในลักษณะนี้เกิดขึ้นซ้ำแล้วซ้ำอีก ช่วง 25 ปีที่ผ่านมา หลายต่อหลายครั้งที่รัฐบาลพยายามคาดการณ์สถานการณ์ราคาน้ำมัน และมักจะคาดการณ์ในแง่ดีเกินไปเสมอ ทำให้มีการประวิงการปรับราคาขายปลีกหรือลดราคาขายปลีกเร็วเกินไป

ผลที่ตามมาก็คือ กองทุนน้ำมันต้องจ่ายเงินชดเชยเป็นจำนวนมากกว่าที่วางแผนไว้เดิมหลายเท่าตัว และเป็นปัญหายืดเยื้อที่ต้องใช้เวลาแก้ไขหลายปี ในบางช่วงหนี้สินของกองทุนมีผลกระทบต่อเสถียรภาพทางการเงินการคลังของภาครัฐอย่างรุนแรง ปัญหาภาระหนี้สินของกองทุนน้ำมันในปัจจุบัน ซึ่งเป็นผลจากการชดเชยก๊าซหุงต้มเมื่อ 3 ปีมาแล้วเป็นตัวอย่างที่ดี

หากสถานการณ์ราคาน้ำมันยังเป็นเช่นในปัจจุบันจนสิ้นเดือนมีนาคม รัฐจะหมดเงินกับการชดเชยถึง 5,100 ล้านบาท และหากราคาเพิ่มขึ้นอีก 3 ดอลลาร์สหรัฐต่อบาร์เรล ภายในสิ้นเดือนมีนาคม กองทุนจะใช้เงินถึง 6,300 ล้านบาท เนื่องจากความไม่แน่นอนมีอยู่มาก รัฐน่าจะพิจารณาลดความเสี่ยง โดยยอมให้ราคาขายปลีกน้ำมันสูงขึ้นบ้างในระดับหนึ่ง

อีกประเด็นก็คือ ปัญหาหลักของกองทุน คือ การชดเชยราคาก๊าซหุงต้ม ไม่ใช่ราคาน้ำมัน ในปัจจุบันการชดเชยอยู่ในระดับกิโลกรัมละ 5.37 บาท เนื่องจากรัฐไม่ยอมให้ราคาขายปลีกก๊าซฯ สูงขึ้น ซึ่งในปัจจุบันอยู่ในระดับเพียง 14.81 บาทต่อกิโลกรัม คิดเป็นลิตรแล้วเท่ากับ 8.1 บาทต่อลิตรเท่านั้น นับว่าถูกกว่าน้ำมันเบนซินและดีเซลมาก

การตรึงราคาก๊าซหุงต้มเมื่อ 3 ปีมาแล้ว ทำให้กองทุนน้ำมันซึ่งเคยมีเงินถึง 6,000 ล้านบาทในช่วงปลายปี 2542 ต้องจ่ายเงินชดเชยจำนวนมหาศาล รัฐได้พยายามเก็บเงินเพิ่มขึ้นจากน้ำมันเบนซินและดีเซลแต่ก็ไม่พอ เงินกองทุนจึงลดลงอย่างรวดเร็วจนในช่วงกลางปี 2544 เป็นหนี้บริษัทน้ำมันถึง 12,000 ล้าน หรือที่เรียกว่า "ฐานะการเงินของกองทุนติดลบ

ในช่วงปี 2544 จึงได้มีการปรับราคาขายปลีกก๊าซฯ ขึ้น 3 ครั้ง และในปี 2545 มีการปรับราคาอีก 1 ครั้ง จึงเริ่มมีเงินไหลเข้ากองทุนและเริ่มทยอยจ่ายคืนหนี้บริษัทน้ำมันได้ตั้งแต่กลางปี 2544 เป็นต้นมา ฐานะการเงินช่วงเดือนมกราคม 2546 ปรากฏว่า กองทุนมีเงินในบัญชี 6,787 ล้านบาท แต่มีเงินชดเชยค้างชำระ 10,953 ล้านบาท ดังนั้นกองทุนจึงยังมีหนี้สินสุทธิจำนวน 4,166 ล้านบาท

การเก็บเงินเข้ากองทุน จากน้ำมันเชื้อเพลิง เพื่อแก้ไขปัญหาการชดเชยก๊าซหุงต้ม ทำให้ในปัจจุบันมีการเก็บเงินเข้ากองทุนจากน้ำมันเบนซินออกเทน 95 เบนซินออกเทน 91 และดีเซลในอัตราลิตรละ 50 สตางค์ 30 สตางค์ และ 50 สตางค์ตามลำดับ คิดเป็นเงิน 900 ล้านบาทต่อเดือน

ตั้งแต่กลางปี 2545 เป็นต้นมา ราคาก๊าซฯ ในตลาดโลกได้เพิ่มขึ้นมาก แม้ว่าได้มีการปรับสูตรการกำหนดราคา ณ โรงกลั่นก๊าซฯ แล้วก็ตาม กองทุนน้ำมันยังต้องจ่ายชดเชยราคาก๊าซฯ ประมาณ 900 ล้านบาทต่อเดือน จึงไม่มีรายได้ที่จะนำไปชำระหนี้เดิมที่ตกลงกับบริษัทน้ำมันว่าจะจ่ายคืนในอัตรา 400 ล้านบาทต่อเดือน

หากพิจารณาโครงสร้างภาษีน้ำมันเชื้อเพลิงประเภทต่างๆ ด้วยแล้ว จะเห็นว่า โครงสร้างราคาน้ำมันในปัจจุบันยิ่งไม่มีความเหมาะสม การนำเงินกองทุนที่เก็บจากผู้ใช้น้ำมันเบนซินและดีเซลมาอุดหนุนผู้ใช้ก๊าซฯ เป็นเรื่องที่ไม่ถูกต้องในหลักการ และไม่เป็นธรรมต่อผู้ใช้น้ำมันด้วย

หลายคนเชื่อว่าก๊าซฯ เป็นสินค้าของคนจน ในขณะที่น้ำมันเป็นสินค้าของคนรวย แต่หากพิจารณาจากข้อมูลการใช้พลังงานแล้วจะเห็นว่า ในปัจจุบันน้ำมันเบนซินและดีเซลมีการใช้กันอย่างแพร่หลาย ผู้มีรายได้น้อย ชาวไร่ ชาวนา ล้วนแต่มีรถจักรยานยนต์ ซึ่งใช้น้ำมันเบนซิน มีรถอีแต๋นและเครื่องจักรกลการเกษตรอื่นๆ ซึ่งใช้น้ำมันดีเซล แต่ใช้ก๊าซฯ ในการหุงต้มค่อนข้างน้อย เพราะยังใช้ฟืนและถ่านเป็นหลัก

การแก้ไขปัญหาที่ตรงจุดที่สุด คือ การเพิ่มราคาขายปลีกก๊าซหุงต้มทันที อย่างน้อยในระดับที่ทำให้ราคาขายปลีกไม่ต่ำกว่าต้นทุนที่แท้จริง ส่วนราคาน้ำมันเบนซินและดีเซลอาจให้เพิ่มขึ้นบ้าง เพื่อลดการชดเชยจากกองทุน

ประเด็นสุดท้ายที่ผมใคร่หยิบยกขึ้นมา คือ เรื่องการประหยัดพลังงาน ซึ่งเป็นเรื่องที่ควรดำเนินการ ไม่ว่าจะมีภาวะวิกฤติทางด้านน้ำมันหรือไม่ก็ตาม เพราะร้อยละ 90 ของน้ำมันดิบที่ใช้ในประเทศเรานำเข้าจากต่างประเทศ

ที่จริงแล้วมาตรการประหยัดน้ำมันที่ได้ผลที่สุด คือ การปล่อยให้ราคาขายปลีกในประเทศสะท้อนถึงต้นทุนที่แท้จริง ในอดีตทุกครั้งที่ราคาน้ำมันเพิ่มขึ้นมาก หลังจากนั้นประมาณ 2-3 เดือน การใช้จะเริ่มชะลอลง

การตรึงราคาน้ำมันทำให้ผู้ใช้น้ำมันไม่เห็นคุณค่าที่แท้จริงของน้ำมัน การประหยัดก็ไม่เกิดขึ้น ประชาชนจำนวนมากลืมไปว่า มาตรการอุดหนุนโดยกองทุนไม่ได้ทำให้มูลค่าและราคาน้ำมันที่นำเข้าจากต่างประเทศลดลง

ในทางตรงกันข้าม การประหยัดที่จะเกิดขึ้นจากการปรับราคาขายปลีกในประเทศอาจไม่เกิดขึ้น ฉะนั้นมูลค่านำเข้าน้ำมันจะสูงกว่าในกรณีที่รัฐปล่อยให้ราคาขายปลีกในประเทศเป็นไปตามกลไกตลาด และการที่ราคาขายปลีกไม่สูงขึ้นก็เพราะมีการนำเงินจากแหล่งอื่นมาชดเชย แต่ในที่สุดแล้วผู้ใช้น้ำมันและประชาชนต้องรับภาระนี้อยู่ดี

นอกจากนั้นยังมีความเข้าใจผิดอยู่มากว่า การตรึงราคาน้ำมันจะช่วยทำให้การขยายตัวทางเศรษฐกิจดีกว่าในกรณีที่รัฐปล่อยให้ราคาขายปลีกสูงขึ้น หากราคาขายปลีกที่สูงขึ้นเป็นผลจากราคาน้ำมันในตลาดโลกที่สูงขึ้น การตรึงราคาน้ำมัน โดยการลดภาษีหรือการอุดหนุนด้วยวิธีอื่น จะเกือบไม่มีผลต่อการขยายตัวของเศรษฐกิจในระยะปานกลาง เพราะในที่สุดแล้วรัฐก็จะต้องหาเงินมาชดเชยเงินที่ใช้อุดหนุนราคาน้ำมัน

แทนที่รัฐจะใช้ราคาเป็นมาตรการหลักในการส่งเสริมให้เกิดการประหยัด รัฐกลับประกาศมาตรการประหยัด 5 ข้อ ซึ่งเป็นมาตรการที่คงไม่เกิดผลเป็นรูปธรรมเท่าใด ทั้งนี้เพราะเป็นมาตรการเก่าๆ ที่ทราบดีอยู่แล้ว เช่น การปรับอุณหภูมิเครื่องปรับอากาศให้อยู่ในระดับ 25 องศาเซลเซียส หรือการปิดไฟบ้านละหลอด

ในขณะนี้เราเลยขั้นการสร้างจิตสำนึกมานานแล้ว เราเลยขั้นของการแนะนำวิธีการง่ายๆ ให้ประชาชนปฏิบัติมาแล้ว ในชั้นนี้สิ่งที่ต้องทำคือ การกำหนดมาตรการที่เป็นรูปธรรมมากกว่านี้ ในหลายเรื่องต้องใช้อำนาจรัฐหรือเร่งการดำเนินการของหน่วยงานของรัฐ

เช่น มาตรฐานประสิทธิภาพการใช้พลังงานของอุปกรณ์เครื่องใช้ต่างๆ เสร็จหลายปีแล้ว แต่ยังไม่ประกาศใช้ หรือมาตรฐานการใช้พลังงานของอาคารต่างๆ ยังอ่อนมาก และตั้งแต่ประกาศใช้มีการปฏิบัติอย่างเคร่งครัดเพียงใดไม่มีใครทราบ และเวลาก็ผ่านไปหลายปีแล้ว น่าจะถึงเวลาปรับปรุงอีกครั้ง โดยเฉพาะตัวอย่างจริงก็มีให้ดู เช่น ตึกชินวัตร ของท่านนายกรัฐมนตรีนั่นเอง

ไม่ว่าจะมีมาตรการประหยัดที่ดีเพียงใด แต่หากราคาพลังงานไม่สะท้อนถึงต้นทุนที่แท้จริง มาตรการเหล่านั้นจะไม่ได้รับการตอบสนอง การปล่อยให้ราคาขายปลีกน้ำมันเชื้อเพลิงสูงขึ้นบ้าง น่าจะมีความจำเป็น โดยเฉพาะราคาก๊าซหุงต้ม

ดร.ปิยสวัสดิ์ อัมระนันทน์ ประธานมูลนิธิพลังงานเพื่อสิ่งแวดล้อม