โดย ดร.ปราณี ทินกร และดร.สุเมธ วงศ์พานิชเลิศ

มติชนรายวัน   วันที่ 10 กุมภาพันธ์  พ.ศ. 2546

1. ความเป็นมา

ในอดีต หน่วยงานของรัฐ เช่น องค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทย(ทศท.) การสื่อสารแห่งประเทศไทย(กสท.) และกรมไปรษณีย์โทรเลข ไม่สามารถขยายบริการสื่อสารโทรคมนาคมให้ทันต่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจและความต้องการของประชาชน จึงทำสัญญาร่วมการงาน(หรือสัมปทาน) กับบริษัทเอกชนให้เป็นผู้ลงทุนสร้างโครงข่ายและให้บริการสื่อสารโทรคมนาคมได้เป็นระยะเวลาหนึ่ง โดยมีข้อผูกพันว่าต้องแบ่งรายได้บางส่วนให้รัฐบาลผ่านหน่วยงานซึ่งมีอำนาจผูกขาดตามกฎหมายเหล่านี้ บริษัทเอกชนยอมจ่ายส่วนแบ่งรายได้เพื่อเป็นการแลกเปลี่ยนกับสิทธิ "ผูกขาด" ในช่วงเวลาหนึ่ง(เฉพาะในบางกรณี) และสิทธิพิเศษต่างๆ อีกหลายประการ ซึ่งขึ้นอยู่กับเงื่อนไขของแต่ละสัญญา

ความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีทำให้ลักษณะ "ผูกขาดตามธรรมชาติ" ของกิจการสื่อสารโทรคมนาคมหมดไป และนโยบายเปิดเสรีกิจการโทรคมนาคมมีวัตถุประสงค์ให้ภาคเอกชนไม่ว่าจะรายเก่าหรือรายใหม่ จากในหรือต่างประเทศมีส่วนร่วมเพิ่มขึ้นในการเข้ามาลงทุนเพื่อขยายโครงข่ายและเปิดบริการให้ครอบคลุมทั่วประเทศ เพื่อสนองความต้องการของประชาชน อีกทั้งเป็นการกระตุ้นให้เกิดการแข่งขันเพิ่มขึ้น ยังประโยชน์ต่อผู้บริโภคและการพัฒนาสังคมและเศรษฐกิจของไทย ดังนั้นจึงทำให้มีการเปิดประเด็นเกี่ยวกับการแปรสัญญา(ซึ่งก็คือการเปลี่ยนสัญญานั่นเอง)

เนื่องจากรัฐบาลมีนโยบายให้ ทศท. และ กสท.แปรสภาพจากหน่วยงานของรัฐเป็นบริษัทมหาชนต่อไป ทางการจึงได้ว่าจ้างให้มีการศึกษาวิจัยในเรื่องนี้ ซึ่งก็เป็นที่ทราบกันโดยทั่วไปแล้วว่าผลการศึกษาของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย(TDRI) และของสถาบันทรัพย์สินทางปัญญาของจุฬาฯ มีความแตกต่างในเรื่องการโอนผลประโยชน์ที่จะเกิดขึ้นตลอดอายุของแต่ละสัญญาให้รัฐบาลจนเกิดเป็นข้อถกเถียง และเป็นข่าวใหญ่ประมาณต้นปี 2545 มาแล้ว และกลับมาเป็นข่าวใหญ่อีกครั้งในช่วงนี้ เนื่องจากรัฐบาลได้ประกาศใช้พระราชกำหนดเพื่อจัดเก็บภาษีสรรพสามิตจากกิจการโทรคมนาคม และนักวิชาการกลุ่มหนึ่งเกรงว่าการจัดเก็บภาษีสรรพสามิตดังกล่าวจะบั่นทอนการแข่งขันซึ่งขัดกับวัตถุประสงค์ของการเปิดเสรี อีกทั้งยังอาจเป็นการปูทางไปสู่การแปรสัญญาในอนาคตที่เอื้อประโยชน์ให้กับบริษัทเอกชนคู่สัญญาได้

จากการติดตามข่าวผู้เขียนประมวลได้ว่า รัฐบาลยืนยันว่าการจัดเก็บภาษีสรรพสามิตกิจการโทรคมนาคมจะเป็นประโยชน์ต่อรัฐบาล ต่อบริษัทเอกชน และต่อประชาชน เราจึงควรนำประเด็นเหล่านี้มาวิเคราะห์ต่อสาธารณชน

2. รัฐบาลได้ประโยชน์จากภาษีสรรพสามิต?

รัฐบาล และคอลัมนิสต์บางคน (ดู น.ส.พ.ผู้จัดการรายวัน วันที่ 27 ม.ค.2546 หน้า 9) พยายามบอกว่า เมื่อ ทศท. และ กสท.แปรรูปเป็นบริษัทเอกชน(ปัจจุบัน ทศท.ได้แปรรูปเป็น บมจ. ทศท คอร์ปอเรชั่นแล้ว) รายได้ของรัฐที่เคยได้จากการให้สัมปทานจะหายไป ดังนั้นจึงต้องมีมาตรการใหม่มารองรับ ซึ่งก็คือภาษีสรรพสามิตกิจการโทรคมนาคมที่รัฐบาลได้ดำเนินการออกพระราชกำหนด(พ.ร.ก.) ประกาศใช้อย่างเร่งด่วน

การสื่อสารดังกล่าวต่อสาธารณชนเป็นการให้ข้อมูลที่คลาดเคลื่อน เพราะการแปรรูปของ ทศท. และ กสท.ตามหลักกฎหมายของไทยและสากลแล้วไม่ได้เป็นการทำให้ข้อผูกพันตามสัญญาที่มีต่อ 2 หน่วยงานดังกล่าวหมดไป สัญญาเกี่ยวกับกิจการโทรคมนาคมที่มีอยู่ยังได้รับการคุ้มครองโดยกฎหมายสูงสุดของชาติคือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 มาตรา 335(2)

ข้อเท็จจริงดังกล่าวก็เป็นที่ประจักษ์อย่างชัดแจ้ง เมื่อรัฐบาลโดยกระทรวงการคลังประกาศเก็บภาษีสรรพสามิตในธุรกิจโทรคมนาคมในอัตราร้อยละ 2 สำหรับโทรศัพท์พื้นฐาน และร้อยละ 10 สำหรับโทรศัพท์เคลื่อนที่ และให้ส่วนแบ่งรายได้ที่เหลือยังตกเป็นของหน่วยงานคู่สัญญาเช่นเดิม มาตรการใหม่นี้จึงมิได้รองรับรายได้จากสัมปทานได้ทั้งหมดดังที่กล่าวอ้าง และรายได้สัมปทานก็มิได้หายไปหลังจากที่ ทศท.ได้แปรรูปแล้ว

ดังนั้นการพูดว่าเมื่อเก็บภาษีสรรพสามิตแล้วรัฐบาลจะได้ประโยชน์จึงไม่เป็นความจริง เพราะเมื่อรัฐบาลเก็บภาษีสรรพสามิต ส่วนแบ่งรายได้ที่บริษัทคู่สัญญาต้องจ่ายก็ลดลงตามภาษีที่จัดเก็บ ซึ่งในประเด็นนี้รัฐบาลอาจแก้ไขสัญญาให้บริษัทคู่สัญญาจัดส่งผลประโยชน์ที่แน่นอนให้กระทรวงการคลัง ในอัตราส่วนที่เหมาะสมจำนวนหนึ่งจนสิ้นสุดอายุของสัญญาก็ย่อมได้ นอกจากรัฐบาลจะไม่ได้ประโยชน์แล้ว การเก็บภาษีสรรพสามิตยังจะส่งผลกระทบเชิงลบต่อสถานภาพทางบัญชีของ 2 หน่วยงานนี้โดยทันที แหล่งข่าวภายใน ทศท. (ดู น.ส.พ.บางกอกโพสต์ ส่วนธุรกิจ วันที่ 7 ก.พ. 2546 หน้า 1) ประเมินไว้ว่า รายได้ตามงบดุลบัญชีจะลดลงราวร้อยละ 33 จากการเก็บภาษีสรรพสามิตตามอัตราที่ประกาศ ทำให้กำไรสุทธิในปีนี้คาดว่าจะลดลงถึงราวร้อยละ 27 เทียบกับปีก่อน และ Return-on-equity ลดจาก 10.8% เหลือเพียง 7.7% ส่วน กสท.จะได้รับผลกระทบหนักหน่วงกว่านี้ โดยผู้บริหารผู้หนึ่งได้กล่าวไว้ว่า รายได้จากสัญญาสัมปทานน่าจะหายไปราว 3,000 ล้านบาท จาก 3,500 ล้านบาท ที่ กสท.ควรจะได้รับหากไม่มีการเก็บภาษีสรรพสามิต

หากเป็นเช่นนี้แล้วราคาหุ้นของ ทศท. และ กสท.ที่จะเสนอขายต่อไปในสายตาผู้ลงทุนจะเป็นเช่นไร รัฐบาลจะได้ประโยชน์จากการขายหุ้นของสองหน่วยงานนี้เพิ่มขึ้นหรือลดลง และในท้ายที่สุดสองหน่วยงานของรัฐดังกล่าวจะถูกควบรวมกิจการโดยนายทุนสื่อสารได้ง่ายขึ้นหรือไม่ รัฐบาลสามารถจะสร้างความกระจ่างในคำถามเหล่านี้ได้หรือไม่?

3. บริษัทเอกชนได้ประโยชน์จากภาษีสรรพสามิต?

นโยบายการเก็บภาษีครั้งนี้บริษัทเอกชนคู่สัญญาไม่เสียประโยชน์แน่นอน เพราะไม่ว่าจะเก็บในอัตราเท่าใด(ตราบใดที่ไม่เกินอัตราส่วนแบ่งรายได้ตามสัญญา) ก็จะจ่ายผลประโยชน์โดยรวมเท่าเดิมแก่รัฐ นอกจากจะไม่เสียประโยชน์แล้ว บริษัทเอกชนยังจะได้ประโยชน์อย่างแน่นอน มากหรือน้อยจะขึ้นอยู่กับว่าจะมีการเปลี่ยนแปลงหรือยกเลิกสัญญาสัมปทานหรือไม่ ดังนี้

กรณีที่หนึ่ง ถ้าไม่มีการเปลี่ยนแปลงสัญญา และบริษัทเอกชนจ่ายบางส่วนเป็นภาษีสรรพสามิต และบางส่วนจ่ายเป็นส่วนแบ่งรายได้ให้รัฐ ซึ่งเมื่อรวมกันแล้วเท่ากับส่วนแบ่งรายได้ที่พึงจ่ายตามสัญญาสัมปทาน(ตามที่เป็นข่าวในหน้าหนังสือพิมพ์) ถ้าดูผิวเผินก็เหมือนกับบริษัทเอกชนมีสถานะคงเดิม แต่ถ้าพิจารณาว่าภาษีสรรพสามิตจะเรียกเก็บจากบริษัทรายใหม่ด้วยก็จะทำให้รายใหม่มีต้นทุนเพิ่ม บริษัทเอกชนในปัจจุบันจะอยู่ในสถานะได้เปรียบรายใหม่เพิ่มขึ้นทันที และบริษัทรายใหม่จะเข้ามาแข่งขันได้ยาก ยิ่งอัตราสูงยิ่งจะปิดโอกาสบริษัทรายใหม่เข้ามาแข่งขันในตลาด

กรณีที่สอง ถ้าหากว่าการเก็บภาษีสรรพสามิตจะเป็นการปูทางไปสู่การแปรสัญญาหรือยกเลิกสัญญาในอนาคตบริษัทเอกชนก็จะได้ประโยชน์มหาศาล เพราะนอกจากภาษีสรรพสามิตจะช่วยกีดกันรายใหม่แล้ว การเปลี่ยนแปลงหรือยกเลิกสัญญาจะทำให้ภาระของบริษัทในปัจจุบันลดลงทันที การลงทุนใหม่ในโครงข่ายต่างๆ ในระหว่างอายุของสัญญาก็ไม่ต้องโอนให้รัฐ เมื่อบวกกับฐานลูกค้าจำนวนมากที่ได้สร้างขึ้นมาในช่วงที่รัฐให้สิทธิผูกขาดด้วยแล้ว บริษัทเหล่านี้จะมีอำนาจตลาดเหนือคู่แข่งรายใหม่ การเปิดเสรีกิจการโทรคมนาคมก็จะไม่มีความหมาย เพราะจะไม่มีบริษัทรายใหม่เข้ามาแข่งขันกับบริษัทต่างๆ ที่ครองตลาดอยู่ในปัจจุบัน

ดังนั้นเมื่อรายใหม่เกิดยากบริษัทเอกชนจึงมีแนวโน้มสูงที่จะได้ประโยชน์มหาศาลจากภาษีสรรพสามิต และเราจึงไม่ควรแปลกใจที่นักธุรกิจโทรคมนาคมต่างแซ่ซ้องการเก็บภาษีสรรพสามิต ทั้งๆ ที่โดยปกติแล้วนักธุรกิจจะไม่ชอบภาษีและมักหาทางหลบเลี่ยง

4.ประชาชนได้ประโยชน์จากภาษีสรรพสามิต?

โดยหลักการวิเคราะห์ทางเศรษฐศาสตร์แล้ว การเก็บภาษีไม่ว่าจะเก็บจากผู้ผลิตหรือจากผู้บริโภค ภาระภาษีก็จะตกอยู่กับทั้งสองฝ่าย มากหรือน้อยจะขึ้นอยู่กับลักษณะของอุปสงค์และอุปทานของสินค้านั้น เราจึงน่าจะอนุมานได้ว่า ไม่ว่าจะเก็บภาษีในรูปแบบใด ผู้บริโภคก็มีส่วนรับภาระทั้งนั้น

แต่ประเด็นสำคัญอีกประเด็นหนึ่งที่นักวิชาการเป็นห่วงอย่างยิ่งก็คือ ตลาดกิจการโทรคมนาคมจะมีผู้ประกอบการน้อยกว่าที่ควรจะเป็น เพราะภาษีสรรพสามิตจะสร้างต้นทุนเพิ่มขึ้นให้แก่รายใหม่ โดยที่รายเก่าจะอยู่ในสถานะได้เปรียบกว่า เนื่องจากได้สิทธิผูกขาดอยู่ช่วงเวลาหนึ่ง และมีโอกาสสร้างฐานลูกค้าไว้จำนวนมากแล้ว จึงมีต้นทุนการผลิตที่ต่ำกว่ามาก นอกจากนี้ ความไม่ชัดเจนเกี่ยวกับสถานะของ ทศท. และ กสท.หลังการแปรรูป บวกกับประเด็นที่ว่าในอนาคตรัฐบาล(หรือ กทช.) จะเรียกเก็บภาษีสรรพสามิตจากทั้งสองหน่วยงานนี้เช่นเดียวกัน โดยอ้างความเสมอภาคตามหลักกฎหมายก็ทำให้สาธารณชนยิ่งไม่แน่ใจว่า สองหน่วยงานนี้จะเข้มแข็งหรือปวกเปียก จนท้ายที่สุดถูกฮุบกิจการโดยบริษัทเอกชนในอนาคต

เมื่อวิเคราะห์ดูแล้วจะเห็นว่า ภาษีสรรพสามิตจะไม่เป็นประโยชน์ต่อประชาชนในฐานะผู้บริโภคแต่ประการใด เพราะเมื่อรายใหม่ไม่สามารถเข้าสู่ตลาด และ ทศท. และ กสท.เองก็มีสิทธิจะถูกควบรวมกิจการ การมีอำนาจเหนือตลาดอย่างสมบูรณ์ก็จะเกิดขึ้น เมื่อขาดการแข่งขัน คุณภาพบริการจะลดลง และค่าบริการก็จะเพิ่มสูงขึ้น ทำให้ผู้ใช้บริการดังกล่าวจะต้องรับภาระเพิ่มขึ้นในอนาคต และเนื่องจากการสื่อสารโทรคมนาคมเป็นส่วนหนึ่งที่สำคัญของการดำเนินธุรกิจก็จะส่งผลให้ต้นทุนของการดำเนินธุรกิจเพิ่มขึ้น รัฐบาลคงต้องตอบต่อสาธารณชนว่าต้องการสถานการณ์เช่นนี้หรือไม่

5.การเปิดเสรีกิจการโทรคมนาคมและการแปรสัญญา

ในกรณีที่มีการเปิดเสรี และไม่มีการแปรสัญญา บริษัทเอกชนคู่สัญญาจะ "เสียเปรียบ" รายใหม่ในเรื่องการจ่ายส่วนแบ่งรายได้ให้รัฐต่อไปจนกระทั่งหมดอายุของสัญญา และมีข้อจำกัดในการใช้โครงข่ายที่ได้ลงทุนไป แต่บริษัทคู่สัญญาก็มีความ "ได้เปรียบ" รายใหม่จากสิทธิประโยชน์ต่างๆ ที่ได้รับจากรัฐ แลกกับการจ่ายส่วนแบ่งรายได้ตลอดอายุของสัญญาที่ทำไว้ ซึ่งบริษัทรายใหม่ที่จะเข้าสู่ตลาดในอนาคตจะไม่มีสิทธิประโยชน์เหล่านี้ เช่น สิทธิผูกขาดในตลาดเป็นระยะเวลาหนึ่ง(ซึ่งส่งผลให้บริษัทคู่สัญญามีโครงข่ายที่สมบูรณ์ และมีฐานลูกค้าในปัจจุบันจำนวนมหาศาล) สิทธิในการใช้ทรัพยากรของรัฐโดยไม่มีค่าใช้จ่าย สิทธิในการได้เลขหมายโทรศัพท์ สิทธิในการได้คลื่นความถี่ สิทธิในการต่อเชื่อมกับโครงข่ายคู่สัญญาภาครัฐ และสิทธิประโยชน์อื่นๆ ตามเงื่อนไขในแต่ละสัญญาที่แตกต่างกัน เช่น สิทธิในวงโคจรดาวเทียม สิทธิในการใช้สถานที่ของรัฐ ฯลฯ

ดังนั้นการไม่เปลี่ยนแปลงส่วนแบ่งรายได้และภาระผูกพันตามสัญญาสัมปทานจะส่งผลให้บริษัทคู่สัญญาปัจจุบัน และบริษัทรายใหม่ที่จะเข้าสู่ตลาดต่างมีข้อได้เปรียบและเสียเปรียบกันและกัน การแข่งขันกันน่าจะมีความเป็นธรรมพอสมควร โอกาสที่จะเกิดคู่แข่งรายใหม่ในตลาดก็จะเพิ่มขึ้น โดยรัฐบาลควรพิจารณาว่าจะจัดการอย่างไรกับ ทศท. และ กสท.ให้เป็นคู่แข่งที่สมน้ำสมเนื้อกับบริษัทเอกชนก็น่าจะเอื้อต่อการเปิดเสรีเพียงพอแล้ว การที่รัฐบาลเปลี่ยนส่วนแบ่งรายได้เป็นภาษีสรรพสามิต และมีแนวโน้มจะจัดเก็บทุกราย จะทำให้บริษัทปัจจุบันมีความได้เปรียบขึ้นมาอย่างมหาศาล จนบริษัทรายใหม่ไม่สามารถแจ้งเกิดได้ ตลาดกิจการโทรคมนาคมในอนาคตจะจำกัดอยู่เฉพาะบริษัทที่มีอยู่ในปัจจุบันกับ ทศท. และ กสท.เท่านั้น ซึ่งความไม่ชัดเจนเกี่ยวกับสถานภาพของ ทศท.และ กสท.ทำให้นักวิชาการเกรงว่ามีโอกาสถูกฮุบกิจการ

และผลสุดท้ายประชาชนก็จะเป็นผู้เสียประโยชน์จากการมีบริษัทไม่กี่รายที่ครอบงำกิจการนี้