โดย คณิน บุญสุวรรณ  มติชนรายวัน     วันที่ 4 กุมภาพันธ์  พ.ศ. 2546

1. เรื่องดังกล่าวมิได้มีปัญหาเพียงแค่ว่าขัดรัฐธรรมนูญหรือไม่เท่านั้น แต่ยังมีปัญหาว่าจะเป็นการ ล้มล้างหลักการของรัฐธรรมนูญมาตรา 40 เบียดบังอำนาจของคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคม(กทช.) และเข้าข่าย เป็นการคอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย หรือไม่ด้วย

2.การออกพระราชกำหนดสามารถทำได้ในสองกรณี คือ ตามมาตรา 218 และมาตรา 220 ของรัฐธรรมนูญ พระราชกำหนดที่ออกตามมาตรา 218 เป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นเร่งด่วน เพื่อประโยชน์ในการรักษาความปลอดภัยของประเทศ ฯลฯ ส่วน พระราชกำหนดตามมาตรา 220 นั้น เป็นกรณีมีความจำเป็นต้องมีกฎหมายเกี่ยวด้วยภาษีอากรหรือเงินตราซึ่งจะต้องได้รับการพิจารณาโดยเร่งด่วนและลับ ฯลฯ และต้องออกในระหว่างสมัยประชุมของรัฐสภา ดังนั้น ถ้าถามว่าการออกพระราชกำหนดพิกัดอัตราภาษีสรรพสามิตสำหรับกิจการโทรคมนาคมทำได้หรือไม่ คำตอบคือทำได้ แต่ถ้าถามว่าการออกพระราชกำหนดเพื่อเปลี่ยนแปลงหรือยกเลิกสัญญาสัมปทานเพื่อจัดเก็บเป็นภาษีสรรพสามิตแทนทำได้หรือไม่ คำตอบคือทำไม่ได้ เพราะไม่อยู่ในเงื่อนไขการออกพระราชกำหนดตามรัฐธรรมนูญ ไม่ว่าจะเป็นมาตรา 218 หรือมาตรา 220

3.การจะออกกฎหมายเพื่อกำหนดอัตราภาษีสรรพสามิตสำหรับกิจการโทรคมนาคมไม่ว่าจะโดยออกเป็นพระราชบัญญัติหรือพระราชกำหนดก็ตาม ต้องทำหลังจากที่ได้มีการแปรสัญญาสัมปทานกิจการโทรคมนาคมเสร็จเรียบร้อยแล้ว ขณะเดียวกัน การแปรสัญญาสัมปทานดังกล่าว ก็ยังไม่สามารถทำได้ เนื่องจากองค์กรของรัฐที่เป็นอิสระ คือคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ(กทช.) ซึ่งมีอำนาจตามรัฐธรรมนูญมาตรา 40 และตามพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. 2543 ยังไม่เกิด เพราะฉะนั้น การออกพระราชกำหนดซึ่งมีผลเป็นการยกเลิกสัญญาสัมปทานและเปลี่ยนไปเป็นภาษีสรรพสามิตแทน จึงเป็นการรวบหัวรวบหางและลัดขั้นตอน นอกจากจะไม่เข้าเงื่อนไขตามรัฐธรรมนูญทั้งในมาตรา 218 และมาตรา 220 แล้ว ยังทำลายหลักการและเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญมาตรา 40 ที่ระบุไว้ชัดว่าคลื่นความถี่ทั้งหลายถือเป็นทรัพยากรสื่อสารของชาติเพื่อประโยชน์สาธารณะอีกด้วย เนื่องเพราะเป็นการ "เบียดบัง" อำนาจของ กทช. ซึ่งเป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญโดยตรง

4.ข้ออ้างที่ว่า การออกพระราชกำหนดดังกล่าว เพื่อเปลี่ยนแปลงสัญญาสัมปทานจากประโยชน์ที่รัฐจะได้รับในรูปของค่าสัมปทานไปเป็นภาษีสรรพสามิตเป็นการทดแทนนั้น ถือเป็นการ "อำพราง" ความจริงต่อสาธารณชน เพราะเหตุว่า การยกเลิกสัญญาสัมปทานเป็นเรื่องหนึ่ง ส่วนการกำหนดพิกัดอัตราภาษีสรรพสามิตนั้น เป็นอีกเรื่องหนึ่งซึ่งไม่เชื่อมโยงหรือเกี่ยวข้องกันแต่ประการใดทั้งสิ้น นอกจากนั้น ที่อ้างว่าเมื่อยกเลิกค่าสัมปทานแล้วรัฐยังคงได้ประโยชน์จากผู้ประกอบการเหมือนเดิมแต่เปลี่ยนเป็นการจ่ายในรูปของภาษีสรรพสามิตนั้น ก็ไม่เป็นความจริง เพราะในขณะที่การจ่ายค่าสัมปทานตามสัญญานั้นเป็นภาระของผู้ประกอบการคู่สัญญาโดยตรงที่จะต้องจ่ายให้กับรัฐ แต่ภาษีสรรพสามิตนั้นเป็นภาระที่ผู้บริโภคจะต้องจ่ายให้กับรัฐทุกครั้งที่ใช้บริการ ดังนั้น ถ้ายกเลิกค่าสัญญาสัมปทานไปแล้วก็เท่ากับว่าผู้ประกอบการคู่สัญญาไม่ต้องจ่ายอะไรเลย ซ้ำร้ายยังกลับจะไปผลักภาระให้กับผู้บริโภคในรูปของภาษีสรรพสามิตอีกด้วย เช่นนี้ คำพังเพยโบราณเขาเรียกว่า "กินหัว กินหาง กินกลางตลอดตัว"

5.ข้ออ้างที่ว่า จำเป็นต้องออกพระราชกำหนดเพื่อยกเลิกการจ่ายค่าสัมปทานหรือที่ผู้ประกอบการมักชอบเอาไปเรียกกันผิดๆ ว่า "ค่าต๋ง" ให้แก่องค์การโทรศัพท์ฯ เพราะองค์การโทรศัพท์ฯได้แปรรูปไปเป็นผู้ประกอบการคู่แข่งทางด้านธุรกิจโทรคมนาคมแล้วนั้น เป็นการ "เบี่ยงเบนประเด็น" เพื่อให้ผู้คนหลงเข้าใจผิด เพราะอย่าว่าแต่องค์การโทรศัพท์ฯจะแค่แปรรูปไปเป็นบริษัทมหาชนซึ่งรัฐยังคงถือหุ้นส่วนใหญ่อยู่เลย แม้แต่เมื่อถึงที่สุดแล้วองค์การโทรศัพท์ฯจะถูกยุบเลิกไปโดยสิ้นเชิง ก็หาได้ทำให้พันธะที่ผู้ประกอบการคู่สัญญาจะต้องจ่ายค่าสัมปทานให้แก่รัฐต้องหมดไปไม่ เพราะในความเป็นจริงและในทางกฎหมายนั้นผู้ประกอบการเป็นคู่สัญญากับ "รัฐ" องค์การโทรศัพท์เป็นเพียงตัวแทนของ "รัฐ" ที่ทำสัญญากับผู้ประกอบการ การที่ผู้จัดการหรือ C.E.O. ของบริษัทที่ได้ลงนามในสัญญากับคู่สัญญาซึ่งเป็นบุคคลภายนอกตายไปหรือลาออกไป ก็มิได้หมายความว่าคู่สัญญาจะหลุดพ้นไปจากเงื่อนไขหรือพันธะข้อผูกมัดที่กำหนดในสัญญาก็หาไม่

ฉันใดก็ฉันนั้น ผู้ประกอบการคู่สัญญาก็ไม่สามารถหยิบยกเอาสถานภาพขององค์การโทรศัพท์ฯมาเป็นข้ออ้างที่จะพาตัวให้หลุดพ้นไปจากพันธะที่มีต่อ "รัฐ" โดยเฉพาะอย่างยิ่งค่าสัมปทานที่จะต้องจ่ายให้กับรัฐได้ นอกเสียจากจะได้คืนคลื่นความถี่และส่งมอบโครงข่ายรวมอุปกรณ์ที่ได้ลงทุนไปทั้งหมดให้แก่รัฐไปด้วย

6.ข้ออ้างที่ว่า การออกพระราชกำหนดดังกล่าว เพื่อสร้างความเป็นธรรมในการแข่งขันกันอย่างเสรีในบรรดาผู้ประกอบการทั้งเก่าและใหม่นั้น แท้ที่จริงน่าจะมีผลในทางกลับกันมากกว่า เพราะผลจากการยกเลิกค่าสัปทานตามพระราชกำหนดไปแล้ว จะยิ่งทำให้ผู้ประกอบการรายเก่าซึ่งถูกขุนจนอ้วนพีและผูกขาดธุรกิจด้านโทรคมนาคมมาตลอดกลายเป็นยักษ์ใหญ่ที่ทรงพลังมากขึ้นไปอีก และเป็นไปไม่ได้ที่ผู้ประกอบการรายใหม่ ไม่ว่าจะเป็นคนไทยหรือบริษัทข้ามชาติจะเข้ามาแข่งขันได้เลย ถ้าเปรียบเป็นการแข่งขันวิ่ง 100 เมตร ก็เหมือนกับผู้ประกอบการรายเก่าไปเริ่มต้นที่เส้น 50 เมตร ในขณะที่ผู้ประกอบการรายใหม่ต้องเริ่มต้นที่เส้นศูนย์ แล้วจะไปแข่งขันกันได้อย่างไร? ตรงกันข้าม กลับจะทำให้ผู้ประกอบการยักษ์ใหญ่รายเก่าสามารถผูกขาดกิจการโทรคมนาคมแบบเบ็ดเสร็จเด็ดขาดยิ่งขึ้นไปอีกเพราะไม่มี "รัฐ" มาคอยควบคุมและถ่วงดุลอำนาจมิให้ผู้ประกอบการเอารัดเอาเปรียบประชาชนตามอำเภอใจได้อีกต่อไป

7.ทั้ง "ค่าสัมปทาน" กับ "ภาษีสรรพสามิต" ล้วนเป็นผลประโยชน์ที่รัฐพึงได้รับ ต่างกันที่ว่าค่าสัมปทานเป็นผลประโยชน์ที่รัฐได้รับจากผู้ประกอบการคู่สัญญาโดยมีสัมปทานเป็นข้อแลกเปลี่ยน ในขณะที่ภาษีสรรพสามิตนั้นเป็นผลประโยชน์ที่รัฐได้รับจากประชาชนผู้บริโภค จากการใช้หรือซื้อบริการที่รัฐเป็นผู้กำหนด พูดง่ายๆ คือค่าสัมปทานไม่ใช่ภาษีสรรพสามิต และภาษีสรรพสามิตก็ไม่ใช่ค่าสัมปทาน จึงไม่สามารถนำมาทดแทนกันได้

ดังนั้น ถ้าหากจะต้องแปรสัญญาเพื่อยกเลิกค่าสัมปทานโดยไม่ยกเลิกสิทธิการใช้คลื่นความถี่ และคืนโครงข่ายรวมทั้งอุปกรณ์ให้แก่รัฐแล้ว ผู้ประกอบการคู่สัญญาเดิมก็ยังคงมีพันธะที่จะต้องจ่ายผลประโยชน์ให้แก่รัฐไปจนกว่าจะครบถ้วน ตามที่ตกลงกันในการแปรสัญญา ทั้งนี้ โดยการจ่ายให้แก่รัฐโดยตรงไม่ต้องผ่านองค์การโทรศัพท์ฯหรือหน่วยงานใด การปลดภาระของผู้ประกอบการคู่สัญญาเดิมโดยไม่ต้องจ่ายให้กับรัฐเลย จากผลของการออกพระราชกำหนดที่ไม่ผิดอะไรกับการ "โกงชาติ" โดยชอบด้วยกฎหมายนั่นเอง

8.การยกเลิกค่าสัมปทานโดยผู้ประกอบการคู่สัญญาไม่ต้องส่งคืนคลื่นความถี่และโครงข่ายรวมอุปกรณ์ที่ลงทุนไปทั้งหมดให้แก่รัฐ นับเป็นเรื่องพิลึก ในส่วนของผู้ประกอบการลำพังที่ไม่มีอำนาจทางการเมืองหนุนหลัง ก็เหมือนกับการเล่นหมากฮอส ที่กินสามต่อแล้วเข้าฮอสไปเลย แต่สำหรับผู้มีอำนาจทางการเมืองที่เป็นเจ้าของหรือมีผลประโยชน์ร่วมกับผู้ประกอบการทั้งโดยตรงหรือโดยอ้อม ถือว่ามีผลประโยชน์ทับซ้อน(Conflict of Interest) กับการใช้อำนาจของตน อันนำไปสู่รูปแบบของการคอร์รัปชั่นเชิงนโยบายขั้นปรมัฏฐ์ คือขั้นสูงสุด เพราะนอกจากจะใช้อำนาจออกกฎหมายเอื้อประโยชน์หรือช่วยเหลือผู้ประกอบการคู่สัญญาให้หลุดพ้นจากการต้องจ่ายค่าสัมปทาน ได้คลื่นความถี่มาใช้ฟรีๆ จนชั่วชีวิต ไม่ต้องส่งคืนโครงข่ายรวมอุปกรณ์ที่ได้ลงทุนไปทั้งหมด ผลักภาระภาษีสรรพสามิตไปให้ผู้บริโภคคือผู้ใช้บริการแบกรับภาระไป และในที่สุดก็จะเป็นการปิดกั้นโอกาสที่ผู้ประกอบการรายใหม่ที่จะถือกำเนิดและเข้ามาแข่งขันในธุรกิจด้านโทรคมนาคมได้โดยสิ้นเชิง ภาวะเช่นนี้อาจนำไปสู่ระบบการปกครองแบบเผด็จการเบ็ดเสร็จที่บุคคลเพียงกลุ่มเล็กๆ หรือแม้แต่ครอบครัวเดียวกลายเป็นผู้กำอำนาจเด็ดขาดไว้ในมือแต่เพียงผู้เดียว ไม่ว่าจะเป็นการผูกขาดอำนาจทางการเมือง ผูกขาดความมั่งคั่งในทางธุรกิจ ผูกขาดอำนาจเหนือระบบราชการ หรือแม้แต่องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ

9.ถึงแม้รัฐธรรมนูญจะเปิดช่องให้ฝ่ายบริหารออกพระราชกำหนดเพื่อบังคับใช้เช่นเดียวกับพระราชบัญญัติก็ตาม แต่ลึกๆ แล้วทั้งผู้ร่างรัฐธรรมนูญเองและองค์กรประชาธิปไตยทั้งหลายยังคงมองเห็นว่า พระราชกำหนดเป็นกฎหมายเผด็จการซึ่งน่าจะพ้นยุคไปแล้ว ดังนั้น ผู้นำรัฐบาลหรือหัวหน้าฝ่ายบริหารที่มีหัวก้าวหน้า เป็นนักประชาธิปไตย และฝักใฝ่ที่จะเป็นรัฐบุรุษของชาติ จึงควรที่จะหลีกเลี่ยงการออกพระราชกำหนด หรือใช้การออกพระราชกำหนดเป็นทางเลือกสุดท้ายจริงๆ ในยามที่บ้านเมืองเผชิญกับภาวะวิกฤตและถึงทางตันแบบไม่มีทางออกเท่านั้น ผู้นำประเทศที่ฉวยโอกาสในขณะที่มีอำนาจทำการออกพระราชกำหนดเพื่อแก้ปัญหาทางการเมืองบางประการโดยผ่านเลยกระบวนการทางรัฐสภา ถือว่าเป็นผู้นำที่ใจคอคับแคบและเห็นกระบวนการพิจารณากฎหมายของรัฐสภาเป็นเรื่องน่ารำคาญ โดยมิแยแสว่าการกระทำดังกล่าวจะเป็นการละเมิดรัฐธรรมนูญอันเป็นกติกาสูงสุดหรือไม่แล้ว

อย่างมากก็เป็นได้แค่ "นักฉวยโอกาส" ผู้โชคดีเท่านั้นเอง จะเป็น "รัฐบุรุษ" ผู้เสียสละ คงไม่ได้แน่