มติชนรายวัน   วันที่ 3 กุมภาพันธ์  พ.ศ. 2546

โดย นิธิ เอียวศรีวงศ์

ระบบบริหารแบบซีอีโอดูจะได้รับการต้อนรับอย่างดีในหมู่คนไทย แต่ผมคิดว่าน่าประหลาดตรงที่ว่า ซีอีโอได้รับการต้อนรับเพราะ 1/ สภาพจิตซีอีโอ (CEO menatlity) มีอยู่แล้วในวัฒนธรรมไทย จนทำให้คนไทยเชื่อว่า ประสิทธิภาพกับความเด็ดขาด เป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน และ 2/ แต่ในทางกลับกัน ประสบการณ์การบริหารของไทย ทำให้คนไทยเชื่อว่า มีช่องว่างให้เราเล็ดลอดจากความเด็ดขาดของซีอีโอได้เสมอ

ถ้าผู้บริหารภาครัฐระดับต่างๆ นับตั้งแต่ผู้ว่าฯ ขึ้นมาล้วนเป็นซีอีโอหมด จะเกิดความแตกต่างอะไรหรือไม่?

ผมเชื่อว่าไม่ต่าง เพราะโครงสร้างการบริหาร (และที่สำคัญกว่านั้นคือวัฒนธรรมการบริหาร) ไม่ได้ให้อำนาจกระจายไปยังจุดต่างๆ ในโครงสร้างอย่างเด็ดขาดเช่นนั้น คนที่จะมีอำนาจอยู่เต็มมือในโครงสร้างการบริหารแบบนี้คือเจ้าเก่า ได้แก่ นายกรัฐมนตรี

ทั้งนี้ก็เพราะโครงสร้างบริหารระบบราชการในทุกวันนี้ แม้มีฐานมาจากอดีต แต่ส่วนใหญ่แล้วก่อรูปขึ้นในสมัยนายกฯ สฤษดิ์ ธนะรัชต์ นี่เอง โดยบุคลิกภาพ โดยนโยบายและโดยความจำเป็นทางการเมือง สฤษดิ์ตั้งใจจะกระจุกอำนาจทั้งหมด ไว้ในมือนายกรัฐมนตรี ในสมัยของเขา ไม่แต่เพียงนายกฯรัฐมนตรี สามารถข้ามการตัดสินใจในทุกระดับได้หมดแล้ว ยังข้ามได้แม้แต่ส่วนที่เป็นบัญญัติของกฎหมายด้วยซ้ำ

น่าสังเกตนะครับว่า นับตั้งแต่สมัยสฤษดิ์เป็นต้นมาจนถึงทุกวันนี้ แม้ ครม.ไทยต้องรับผิดชอบร่วมกัน แต่ไม่เคยมีความแตกแยกใน ครม.สักครั้งเดียว น่าอัศจรรย์ไหมที่เกือบครึ่งศตวรรษมาแล้ว ไม่มีรัฐมนตรีสักคนมีความเห็นต่างในมติ ครม.สักเรื่องเดียว ไม่เคยมีรัฐมนตรีสักคนที่ขอลาออกเพราะไม่เห็นด้วยกับมติ ครม.(แม้ในสมัยจอมพล ป.พิบูลสงคราม ก็เคยมีเรื่องของความขัดแย้งใน ครม. และรัฐมนตรีขอลาออกหรือขอย้ายตำแหน่งเพราะไม่อาจยอมรับมติ ครม.ได้มาแล้ว)

อำนาจเผด็จการอาจคุม ครม.ให้สยบได้ราบคาบอย่างนั้น แต่แม้ในช่วงที่มีรัฐธรรมนูญแล้ว นายกฯ ซึ่งมาจากพรรคร่วมรัฐบาล ก็จะระวังไม่ให้เกิดความเห็นต่างใน ครม. เช่นไม่นำประเด็นปัญหานั้นๆ เข้าสู่การหารือ เป็นต้น

สรุปก็คือไม่มีทั้งประเพณีและแบบปฏิบัติใดๆ ที่จะทำให้ ครม.เป็นเวทีสำหรับการถกเถียงอภิปรายอย่างเสรีและเท่าเทียม เพื่อนำมาซึ่งมติอันต้องรับผิดชอบร่วมกัน จึงเป็นธรรมดาที่นายกฯ จะเป็นซีอีโออยู่แล้ว

ยิ่งมองลงมาระดับล่างคือระบบราชการ ก็ยิ่งเห็นได้ว่าไม่ใช่สถาบันที่จะถ่วงดุลอำนาจของซีอีโอนายกฯ ระบบราชการไทยไม่มีประเพณีความเป็นอิสระ ถ้าจะมีเชื้อมาบ้างก็ถูกทำลายลงจนสิ้นเชิงหลังสมัยสฤษดิ์ ธนะรัชต์ เป็นต้นมา ข้าราชการบางคนอาจดำรงรักษาอิสรภาพอย่างมีศักดิ์ศรีของตนเองไว้ได้ แต่ก็ด้วยบารมีส่วนตัวของท่านเอง หาใช่เพราะมีฐานมาจากอิสรภาพของตัวระบบราชการไม่

ผู้ว่าการธนาคารชาตินั้นเละเป็นวุ้นก็หลายคน ที่แข็งก็ถูกเด้งมาแล้วหลายคน คนเดียวที่ยืนหยัดในความถูกต้องได้อย่างยืนยงคือ ท่านอาจารย์ป๋วย อึ๊งภากรณ์ แต่ทั้งนี้เพราะอาจารย์ป๋วยคืออาจารย์ป๋วย ไม่ใช่เพราะท่านเป็นผู้ว่าการฯ

ฉะนั้น ทั่วทั้งระบบจึงไม่มีใครคานอำนาจและถ่วงดุลพินิจของท่านซีอีโอนายกฯ ได้เลย

ในโครงสร้างการบริหารและวัฒนธรรมการบริหารแบบนี้ ยิ่งคนอื่นๆ ในระดับล่างเป็นซีอีโอมากเท่าไร ท่านนายกฯก็จะยิ่งเป็นซีอีโอมากขึ้นเท่านั้น จนกลายเป็นดับเบิ้ลซีอีโอไปเลย

ผมไม่อยากให้เข้าใจว่าผมกล่าวโทษว่า คุณทักษิณ ชินวัตร เสนอการบริหารแบบซีอีโอเพราะบ้าอำนาจ เนื่องจากผมได้กล่าวแล้วว่า ซีอีโอนั้นเป็นสภาพจิตของคนในวัฒนธรรมไทยปัจจุบันไปเสียแล้ว ผมอยากจะโทษระบบการเรียนรู้ของสังคมไทยมากกว่า ที่ไปสอนให้คนเชื่อว่าวีรบุรุษต่างๆ ของเราในอดีตนั้นล้วนเป็นซีอีโอทั้งนั้น

(อันที่จริงอย่าง ร.5 นั้นต้องทรงเผชิญกับข้อจำกัดในพระบรมราโชบายต่างๆ มากเสียจนกระทั่ง ท่านอาจทำสิ่งที่ท่านทรงเห็นว่าน่าจะทำได้ไม่ถึงครึ่งหนึ่งเท่านั้น)

คนไทยในวัฒนธรรมไทยสมัยปัจจุบันเคยชินกับวิธีคิดอย่างนี้ จนเชื่อกันง่ายๆ ว่าถ้าหัวไม่ส่าย หางไม่กระดิก ทั้งๆ ที่ในความเป็นจริงนั้น หางกระดิกจนหัวส่ายมักจะเกิดขึ้นเป็นปกติมากกว่า เพราะหัวนั้นสัมพันธ์เชื่อมโยงอยู่กับหางอย่างแยกกันไม่ออก หัวจึงไม่อาจส่ายหรือไม่ส่ายไปตามใจชอบได้

แม้คนไทยมีสภาพจิตซีอีโอ แต่นั่นก็เป็นเพียงสภาพจิต ไม่ใช่ความเป็นจริง

ในความเป็นจริงของการบริหารรัฐกิจ มีความซับซ้อนกว่าการบริหารธุรกิจมากมายนัก คนในบริษัทประเทศไทย (มหาชน) จึงไม่ได้อยู่ในบังคับของซีอีโอจริง มีช่องทางมากมาย ที่จะหลบหลีกจากคำสั่งของซีอีโอที่ตัวไม่ชอบ เช่น เข้าไปสัมพันธ์กับซีอีโอในเชิงอุปถัมภ์ จนได้รับการยกเว้น หรือติดสินบนเจ้าพนักงาน เป็นต้น

ทำได้ตามใจคือไทยแท้ เป็นภาษิตที่คนไทยปัจจุบันเชื่อจริงๆ ว่าเป็นเอกลักษณ์ไทยขนานแท้และดั้งเดิม

ซีอีโอไทยจึงมีแต่ทำสง่าเข้าไว้ แต่เนื้อหาที่เป็นจริงค่อนข้างกลวงๆ

ทั้งนี้เพราะในการบริหารรัฐกิจของไทยนั้น ไม่มีระบบรับผิด (accountability

system) อยู่ในนั้น ฉะนั้นจึงตรวจสอบไม่ได้ว่า ซีอีโอทั้งหลายนั้น ได้ทำงานบรรลุเป้าที่วางไว้หรือไม่ แท้จริงแล้วไม่มีการวาง "เป้า" ให้บรรลุด้วยซ้ำ ตั้งใครเป็นผู้ว่าฯ อธิบดี หัวหน้ากอง ฯลฯ ก็ส่งเขาไปหา "เป้า" ของการทำงานเอาเอง

คนไทยจึงเชื่อการบริหารแบบซีอีโอ แต่ไม่กลัวซีอีโอ เพราะรู้ว่าซีอีโอนั้นบ่อมิไก๊

แท้จริงแล้ว การบริหารแบบซีอีโอไม่ใช่เรื่องใหม่ในสังคมไทย แม้คนไทยไม่ได้ใช้คำนี้เรียกก็ตาม ในโครงสร้างที่ขาดระบบความรับผิด(accountability) ซีอีโอไม่ใช่คำตอบ

ตรงกันข้าม ซีอีโอนั่นแหละเป็นแนวคิดที่ล้าสมัยไปเสียแล้ว แม้แต่ซีอีโอที่ได้รับมอบหมายให้บรรลุ "เป้า" ของการบริหาร อย่างชัดเจนจากเบื้องบน และต้องรับผิดกับเบื้องบน ก็ยังเป็นแนวคิดที่ล้าสมัยอยู่นั่นเอง เพราะสังคมไทยปัจจุบัน มีผลประโยชน์ที่หลากหลายมากขึ้น แตกต่างจากยุคของการก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานสมัยสฤษดิ์

กลุ่มคนที่มีผลประโยชน์แตกต่างหลากหลายนี้ ลุกขึ้นมาต่อรองในเวทีสาธารณะมากขึ้น การบริหารที่สอดคล้องกับความเปลี่ยนแปลงทางสังคมเช่นนี้คือ การประนีประนอม ไม่ใช่ซีอีโอที่มีคำตอบสำเร็จรูปมาแล้ว

คำตอบสำเร็จรูปที่ซีอีโอต้องทำให้สำเร็จให้ได้นี่แหละ ที่จะทำให้ความขัดแย้งในสังคมเพิ่มมากขึ้น และหาทางออกไม่ได้นอกจากทางเดียวคือความรุนแรง