|
การแปรสัญญาโทรคมนาคม ภูมิหลัง ในอดีต กิจการสื่อสารโทรคมนาคมมีลักษณะผูกขาดโดยธรรมชาติ (Natural Monopoly) เนื่องจากต้องใช้เงินลงทุนสูง และมีลักษณะการประหยัดจากขนาดของการผลิต ดังนั้น ในประเทศต่างๆ รวมทั้งประเทศไทย กิจการดังกล่าวจึงมักจะทำการผลิต โดยรัฐ หรือไม่ก็อยู่ในการควบคุมของรัฐ โดยมีวัตถุประสงค์หลักเพื่อคุ้มครองผู้บริโภค เนื่องจากกิจการผูกขาดมักจะผลิตสินค้าและบริการน้อยกว่าที่ควรจะเป็น และตั้งราคา ณ ระดับที่ได้กำไรเกินควร เมื่อเปรียบเทียบกับตลาดที่มีการแข่งขันสมบูรณ์ แต่ในปัจจุบันนี้ ความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีได้ทำให้ลักษณะการผูกขาดโดยธรรมชาตินั้นหมดไป แผนแม่บทของกระทรวงคมนาคมจึงมีแนวคิดให้เปิดเสรีกิจการโทรคมนาคมและการสื่อสาร โดยเชื่อว่า การแข่งขันของผู้ผลิตหลายรายจะเป็นประโยชน์ต่อส่วนรวม นอกจากนี้ ในฐานะสมาชิกขององค์การการค้าโลก (WTO) ประเทศไทยก็มีพันธะต้องเปิดเสรีกิจการโทรคมนาคมในปี ค.ศ. 2006 (พ.ศ. 2549) อยู่แล้ว ซึ่งเมื่อถึงเวลาดังกล่าว ก็น่าจะมีบริษัทต่างชาติเข้ามาร่วมกับผู้ประกอบการไทยดำเนินกิจการแข่งขันกับบริษัทที่มีอยู่แล้วในประเทศ ในช่วงที่เศรษฐกิจไทยขยายตัวอย่างมากในอดีต เกิดการขาดแคลน ของบริการสื่อสารโทรคมนาคมอย่างรุนแรง ผู้ขอเลขหมายโทรศัพท์เคยต้องรอนานถึง 8 ปี เนื่องจากข้อจำกัดด้านเงินลงทุน และประสิทธิภาพการดำเนินงานขององค์กรของรัฐ ดังนั้น องค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทย (ทศท.) และการสื่อสารแห่งประเทศไทย (กสท.) จึงได้ทำสัญญาให้สัมปทานแก่บริษัทเอกชน ซึ่งเรียกว่า สัญญาร่วมการงาน ให้ทำการผลิตบริการสื่อสารโทรคมนาคมได้ โดยมีข้อผูกพันต้องแบ่งรายได้บางส่วนให้รัฐ ส่วนแบ่งรายได้นี้เกิดขึ้นเพราะบริษัทเอกชนที่ได้สัมปทาน กำลังได้รับสิทธิในการผลิตในตลาดผูกขาด ซึ่งกำไรส่วนเกินจากตลาดนี้ ควรแบ่งให้คนทั้งประเทศ (ในรูปรายได้ของรัฐ) ด้วย มิใช่ตกแก่บริษัทเอกชนฝ่ายเดียว ทั้งนี้ในปัจจุบัน มีสัญญาร่วมการงานทั้งสิ้น 33 สัญญา การเปิดเสรีกิจการสื่อสารโทรคมนาคมตามพันธะที่มีต่อ WTO คาดได้ว่า จะทำให้มีเอกชนทั้งในและต่างประเทศเข้ามาผลิตแข่งขันในตลาดดังกล่าวเพิ่มขึ้น จึงทำให้เกิดประเด็นขึ้นมาว่า เราจำเป็นต้องแปร สัญญาร่วมการงาน ที่มีอยู่แล้วหรือไม่ และควรแปรสัญญาในลักษณะใด จึงจะเป็นประโยชน์สูงสุดต่อประเทศชาติ ดังที่เป็นข่าวขัดแย้งอย่างครึกโครมอยู่ในขณะนี้ ผู้เขียนหวังว่า คำถาม-คำตอบ ต่อไปนี้ จะเป็นประโยชน์ต่อสาธารณชนและทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องในการพิจารณาประเด็นการแปรสัญญา คำถาม (1) ในการเปิดเสรีกิจการโทรคมนาคมตามพันธะที่ประเทศไทยมีต่อ WTO รัฐบาล หรือหน่วยงานของรัฐ (เช่น ทศท. และกสท.) จำเป็นต้องแปรสัญญา กับเอกชนคู่สัญญาที่ได้ทำไว้แล้วหรือไม่ คำตอบ ไม่จำเป็น การแปรสัญญาต้องเป็นความสมัครใจของคู่สัญญาทั้งสองฝ่าย หากฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งไม่ต้องการแปรสัญญา สัญญาที่ทำไว้เดิมยังคงมีผลบังคับใช้ จนสิ้นสุดอายุของสัญญานั้น นอกจากนี้ บทเฉพาะกาล ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มาตรา 335 (2) ระบุไว้ชัดเจนว่า กฎหมายที่จะตราขึ้นจะต้องไม่กระทบกระเทือนถึงการอนุญาต สัมปทาน หรือสัญญาซึ่งมีผลสมบูรณ์อยู่ในขณะที่กฎหมายดังกล่าวมีผลใช้บังคับ จนกว่าการอนุญาต สัมปทานหรือสัญญานั้นจะสิ้นผล ดังนั้น รัฐบาลหรือองค์กรของรัฐหรือบริษัทเอกชนที่เป็นคู่สัญญาไม่จำเป็นต้องแปรสัญญาก็ได้ ส่วนแบ่งรายได้ระหว่างรัฐและบริษัทเอกชนและสิทธิต่างๆ ที่บริษัทเอกชนได้รับอยู่ตามสัญญาทุกประการก็จะเป็นไปตามสัญญาจนกว่าจะสิ้นสุดอายุของสัญญา คำถาม (2) ทำไมจึงมีแนวคิดว่าเมื่อมีการเปิดเสรีแล้วจึงควรมีการแปรสัญญา คำตอบ ทีมวิจัยของ TDRI เห็นควรให้มีการแปรสัญญาในบางสัญญาเพื่อไม่ให้ ทศท. และกสท. ซึ่งจะแปรสภาพเป็นบริษัทเอกชน ร่วมมือกับบริษัทคู่สัญญา กลายเป็นผู้ประกอบการรายใหญ่ที่มีอำนาจทางตลาดเอาเปรียบผู้บริโภค และสามารถกีดกันการแข่งขันจากบริษัทเอกชนรายใหม่ได้ แต่มีเงื่อนไขว่าการแปรสัญญาจะไม่ทำให้ประโยชน์ส่วนรวม (รัฐบาลและประชาชน) ลดน้อยลงเทียบกับการคงสัญญาไว้จนถึงวันสิ้นสุดอายุของสัญญา คำถาม (3) ถ้าเปิดเสรีแล้ว และไม่มีการแปรสัญญา บริษัทเอกชนคู่สัญญาในปัจจุบันจะมีสถานะ ได้เปรียบ หรือ เสียเปรียบ บริษัทรายใหม่อย่างไรบ้าง ทำไมบริษัทเหล่านี้จึงต้องการแปรสัญญา คำตอบ สิ่งที่เป็นแรงจูงใจบริษัทเอกชนให้เข้าสู่กระบวนการแปรสัญญาที่ไม่น่าจะปฏิเสธได้ ก็คือ (1) การได้ผลประโยชน์ตอบแทนมากขึ้นเทียบกับการไม่แปรสัญญา และ (2) เมื่อแปรสัญญาได้ไม่ว่าด้วยการชดเชยผลประโยชน์แก่รัฐมากหรือน้อยเพียงใด บริษัทเอกชนจะได้รับ อิสรภาพในการพัฒนาโครงข่ายและธุรกิจของตนเพื่อแสวงหาผลประโยชน์ตอบแทนจากสินทรัพย์ที่ได้ลงทุนไปและที่จะลงทุนใหม่ เพื่อทดแทนของเดิมหรือเพิ่มขึ้นใหม่เพื่อขยายบริการได้อย่างเต็มที่ ซึ่งหากไม่มีการแปรสัญญา บริษัทเอกชนจะนำโครงข่ายที่มีไปหาผลประโยชน์นอกเหนือจากที่ระบุไว้ในสัญญาไม่ได้ ยกเว้นจะเจรจาและได้รับความยินยอมจากคู่สัญญา (เช่น ทศท. และ กสท.) เท่านั้น ในกรณีที่มีการเปิดเสรี และไม่มีการแปรสัญญา บริษัทเอกชนคู่สัญญาในปัจจุบัน จะมีสถานะทั้ง ได้เปรียบ บริษัทรายใหม่ ในบางเรื่อง และ เสียเปรียบ บริษัทรายใหม่ในอีกบางเรื่อง กล่าวคือ ในเรื่องความ เสียเปรียบ นั้น จะได้แก่การที่บริษัทเอกชนคู่สัญญา จะต้องจ่ายส่วนแบ่งรายได้ให้รัฐต่อไปอีก จนกระทั่งหมดอายุของสัญญา อีกทั้งยังมีข้อจำกัดในการใช้โครงข่ายที่ได้ลงทุนไป ในเรื่องความ ได้เปรียบ นั้น จะได้แก่ การที่บริษัทเอกชนคู่สัญญาได้สิทธิประโยชน์ต่างๆ นานา ที่ได้รับมอบจากรัฐ แลกกับการจ่ายส่วนแบ่งรายได้ตลอดอายุของสัญญาที่ทำไว้ ซึ่งบริษัทรายใหม่ที่จะเข้าสู่ตลาดในอนาคตจะไม่มีสิทธิเหล่านี้ เช่น - สิทธิผูกขาดในตลาดเป็นระยะเวลาหนึ่ง (ซึ่งในเวลาดังกล่าว แม้แต่ หน่วยงานของรัฐเอง เช่น ทศท. ไม่สามารถจะลงทุนขยายเลขหมายบริการเพิ่มเพื่อให้บริการแข่งขันกับบริษัทคู่สัญญาแต่ประการใด) ส่งผลให้บริษัทคู่สัญญา มีโครงข่ายที่สมบูรณ์และมีฐานลูกค้าในปัจจุบันเป็นจำนวนมาก - สิทธิในการได้ซึ่งเลขหมายโทรศัพท์โดยไม่มีต้นทุน - สิทธิในการได้ซึ่งคลื่นความถี่ โดยไม่มีต้นทุน (ยกเว้น ค่าธรรมเนียมรายปีแก่รัฐ) - สิทธิในการต่อเชื่อมกับโครงข่ายของคู่สัญญาภาครัฐโดยไม่เสียค่าบริการ - สิทธิประโยชน์อื่นๆ ตามเงื่อนไขในแต่ละสัญญาที่แตกต่างกัน เช่น สิทธิในวงโคจรดาวเทียม หรือการใช้สถานที่ของรัฐ ฯลฯ ที่คาดว่าบริษัทเอกชนรายใหม่จะไม่ได้รับ ดังนั้น การไม่แปรสัญญา จะส่งผลให้บริษัทคู่สัญญา และบริษัทรายใหม่ที่จะได้รับใบอนุญาตต่อไป ต่างมีข้อได้เปรียบ และเสียเปรียบกันและกัน การแข่งขันจึงน่าจะมีความเป็นไปได้และมีความเป็นธรรม ค่อนข้างสูง ทำให้โอกาสที่จะเกิดคู่แข่งรายใหม่ในตลาดเพิ่มสูงขึ้นตามมา สุดท้ายแล้ว ใครจะได้เปรียบหรือเสียเปรียบมากน้อยกว่ากันเพียงใด ไม่สามารถจะตีเป็นตัวเลขได้ เช่น ผลประโยชน์จากสิทธิ การผูกขาดจำนวน 5 ปีหรือ 8 ปี หรือมูลค่าในสิทธิการใช้คลื่นความถี่ หรือในบางกรณีสิทธิการได้รับใบอนุญาต ซึ่งบริษัทเอกชนรายใหม่คาดว่าจะต้องประมูลแข่งขันกันในอนาคต ย่อมไม่สามารถจะล่วงรู้ว่าเป็นเม็ดเงินประมาณเท่าใด แต่น่าจะมีมูลค่าไม่น้อย ยกตัวอย่างเช่น การประมูลใบอนุญาตและคลื่นความถี่สำหรับให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ยุค 3G ในบางประเทศในโลก มีมูลค่าตั้งแต่ 15,000 ล้านบาทในประเทศสิงคโปร์ (พลเมือง 3 ล้านคน) จนถึง 1.5 ล้านล้านบาทในอังกฤษ หรือ 2.0 ล้านล้านบาทในเยอรมันนี ฉะนั้น จึงเห็นได้ว่า หากมีการแปรสัญญา โดยยกเลิกเงื่อนไขการจ่ายส่วนแบ่งรายได้ตั้งแต่ปี 2549 เป็นต้นไป ก็จะทำให้บริษัทคู่สัญญาในปัจจุบันเกิดความได้เปรียบมหาศาลเหนือคู่แข่งรายใหม่ในตลาดเดียวกันขึ้นทันที เนื่องจากข้อเสียเปรียบที่มีอยู่จะหมดไปเกือบทั้งสิ้น โอกาสที่จะมีบริษัทรายใหม่เข้ามาแข่งขันก็จะลดลงมาก การแข่งขันในอนาคตก็จะขาดประสิทธิภาพลง ด้วยเหตุผลดังกล่าว กรอบการแปรสัญญาของ TDRI จึงเป็นกรอบที่เอื้อให้เกิดการแข่งขันที่มีประสิทธิภาพในอนาคตมากที่สุด โดยตั้งอยู่บนหลักเกณฑ์ที่จะลดข้อจำกัดที่มีอยู่ของบริษัทคู่สัญญา และคงไว้ในสิทธิประโยชน์ใดๆ ที่บริษัทคู่สัญญาพึงได้ตามสัญญาทุกประการ ทั้งนี้ บริษัทคู่สัญญาจะต้องชดเชยส่วนแบ่งรายได้เป็นระยะเวลาตลอดอายุของสัญญาตามที่จะประเมินและตกลงกัน ซึ่งบริษัทคู่สัญญา สามารถจะทยอยจ่ายค่าชดเชยดังกล่าวได้ หลังจากนั้นแล้ว รายได้ที่จะเกิดขึ้นตามมา ไม่ว่าจะมาจากโครงข่ายที่ได้ลงทุนไป หรือที่จะลงทุนใหม่ก็จะตกเป็นของบริษัทคู่สัญญาทั้งสิ้น นอกจากนี้ การแปรสัญญาที่ยึดหลักการของ TDRI เมื่อเปรียบเทียบกับการไม่แปรสัญญา บริษัทคู่สัญญาน่าจะได้ประโยชน์มากกว่า เนื่องจากข้อจำกัดด้านการบริหารและการใช้ประโยชน์จากทรัพย์สินที่ลงทุนไปจะหมดสิ้นลงทันที คำถาม (4) หลักการของ TDRI ในการแปรสัญญา และหลักการของสถาบันทรัพย์สินทางปัญญา ของจุฬาฯ มีสาระสำคัญ แตกต่างกันอย่างไร ทำไมจึงมีข้อสรุปเกี่ยวกับเงินชดเชยที่บริษัทเอกชนต้องมอบให้รัฐ แตกต่างกันมหาศาล คำตอบ หลักการสำคัญที่ทำให้ค่าชดเชยซึ่งบริษัทเอกชนต้องมอบให้รัฐ มีสัดส่วนแตกต่างกันมหาศาล เกิดจากข้อแตกต่างในกรอบหลักการซึ่งตามหลักการของ TDRI ในการแปรสัญญา บริษัทคู่สัญญาไม่ควรที่จะได้ผลประโยชน์น้อยไปกว่าหรือมากไปกว่าที่ควรได้รับ ภายใต้เงื่อนไขของสัญญา ซึ่งหมายความว่า การคิดค่าชดเชยในการแปรสัญญาจะต้องประเมินส่วนแบ่งรายได้ที่จะมอบให้รัฐไปจนตลอดอายุของสัญญา โดยสัญญาหลักๆ 5-6 สัญญา จะเหลืออายุตามสัญญาตั้งแต่ 12 20 ปี ส่วนหลักการของสถาบันทรัพย์สินทางปัญญาของจุฬาฯ กำหนดให้บริษัทเอกชนจ่ายค่าชดเชยแก่รัฐเพียงแค่สิ้นสุดที่ปี 2548 หรือเป็นเวลาเพียง 4 ปีเท่านั้น จึงทำให้ค่าชดเชยมีความแตกต่างกันมหาศาล โดยส่วนหนึ่งเกิดจากระยะเวลาการคำนวณค่าชดเชยที่ต่างกันมาก และอีกส่วนเกิดจากการที่ส่วนแบ่งรายได้จะมีอัตราเพิ่มสูงขึ้น ตามระยะเวลาของสัญญา คำถาม (5) ในเมื่อประเทศไทยมีพันธะต่อ WTO ให้เปิดเสรีตั้งแต่ปี 2549 ส่งผลให้บริษัทต่างชาติ สามารถเข้ามาแข่งขันกับผู้ประกอบการรายเก่าได้ จึงมีแนวคิดว่า การแปรสัญญาควรจะเอื้อประโยชน์ให้แก่บริษัทเอกชนคู่สัญญา เพื่อให้มีความสามารถแข่งขันกับบริษัทต่างชาติได้ เหตุผลดังกล่าวมีน้ำหนักเพียงใด คำตอบ ข้อเท็จจริงที่เราควรจะสร้างความกระจ่างก็คือ เงื่อนไขการเปิดเสรีของไทยที่ได้ตกลงไว้กับ WTO มิได้เปิดให้บริษัทที่ชาวต่างชาติเป็นเจ้าของ 100% เข้ามาขออนุญาตแข่งขันกับผู้ประกอบการรายเดิมแต่อย่างใด แต่เรามีสิทธิที่จะจำกัดสัดส่วนการถือครองหุ้นโดยชาวต่างชาติไว้ที่เพียง 20% ก็ได้ นอกจากนี้แล้ว เรายังมีสิทธิที่จะจำกัดจำนวนใบอนุญาตที่จะเปิดให้แก่ผู้ประกอบการรายใหม่อีกด้วย ทั้งนี้ขึ้นกับความเหมาะสมและข้อจำกัดด้านทรัพยากรที่มีเช่นคลื่นความถี่ ดังนั้น ถ้าหากโจทย์ของการแปรสัญญา คือการเอื้อให้คนไทยที่ประกอบการอยู่สามารถแข่งขันกับบริษัทต่างชาติที่จะเข้ามาภายหลังการเปิดเสรีแล้ว คำตอบก็ควรจะเป็นว่า ไม่มีการแปรสัญญามากกว่า เนื่องจากการไม่แปรสัญญา จะทำให้ทั้ง ทศท. และ กสท. ที่ได้แปรรูปเป็นบริษัท และดำเนินธุรกิจแบบเอกชน โดยยังมีบริษัทเอกชนร่วมการงานเช่นเดิม กลับจะมีอำนาจเหนือตลาดอย่างสมบูรณ์เหนือคู่แข่งใดๆ ที่กำลังจะเข้าสู่ตลาดในอนาคต ไม่ว่าจะเป็นบริษัทของคนไทย หรือต่างชาติก็ตาม ซึ่งเป็นสิ่งที่น่ากลัว และไม่พึงปรารถนา สำหรับประชาชนในฐานะผู้บริโภค ยกเว้นแต่ว่า คณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กทช.) จะประกอบไปด้วยผู้มีความรู้ความสามารถสูง ทั้งในด้านเศรษฐศาสตร์ และเทคโนโลยีของกิจการโทรคมนาคม และมีเจตนาอันมั่นคงแน่วแน่ ในการปกป้องผลประโยชน์ของผู้บริโภค เช่นเดียวกับองค์กรในลักษณะดังกล่าว ในประเทศที่พัฒนาแล้ว ในมุมมองของนักเศรษฐศาสตร์ การจัดการกับตลาดผูกขาด มีประเด็นที่ต้องพิจารณาทั้งในแง่ของโครงสร้างตลาด (Market structure) และพฤติกรรม (Conduct) ถ้าหากมีข้อจำกัด ด้านโครงสร้างตลาด กทช. ก็ต้องเข้มงวดด้านพฤติกรรม เช่น การตั้งราคา การบังคับขายพ่วง และคุณภาพของสินค้า และบริการ เป็นต้น ในขนะเดียวกัน หากมีการเอื้อประโยชน์จำนวนมหาศาลแก่บริษัทคู่สัญญา ด้วยการไม่ต้องจ่ายส่วนแบ่งรายได้ ตามเงื่อนไขสัญญาร่วมการงานภายหลังปี 2548 นอกจากจะสร้างความได้เปรียบ แก่บริษัทคู่สัญญา เป็นอย่างมาก เหนือบริษัทรายใหม่ที่จะเข้าสู่ตลาดแล้ว ยังอาจทำให้บริษัทรายใหม่ ไม่สามารถแข่งขันได้ในที่สุด อีกทั้งยังมีโอกาสสูงที่ ทศท. และ กสท. อาจประสบสภาวะขาดทุนภายหลังปี 2548 จนถึงกับต้องปิดกิจการลงได้ ซึ่งเท่ากับว่าประชาชนคนไทยทั้งประเทศ นอกจากจะถูกเบียดบังเงิน ของแผ่นดินที่ยกให้แก่บริษัทเอกชนคู่สัญญา โดยปราศจากความชัดเจน และหลักประกันในผลประโยชน์ตอบแทนใดๆ กลับคืนมาแล้ว ยังอาจทำให้ต้องสูญเสีย ทศท. และ กสท. ซึ่งประชาชนทุกคน มีส่วนเป็นเจ้าของ และผลสุดท้ายกลายเป็นผู้จะต้องรับภาระทั้งปวงที่จะเกิดตามมาจากการผูกขาดทางตลาด โดยกลุ่มบริษัทเอกชนคู่สัญญาปัจจุบัน ดังนั้น เหตุผลในความจำเป็นที่จะต้องเอื้อประโยชน์ให้แก่บริษัทเอกชนในการแปรสัญญาดังกล่าวนอกจากจะขาดน้ำหนักแล้ว เหนือสิ่งอื่นใดกลับจะเป็นภัยมหันต์ต่อกิจการโทรคมนาคมของประเทศและประชาชนคนไทยทั้งประเทศในระยะยาวต่อไปอีกด้วย
|
| กลับหน้าแรก |