หนี้สาธารณะ และนโยบายการคลัง

มองมุมใหม่ : ดร.สมชัย สัจจพงษ์ คอลัมน์ กรุงเทพธุรกิจ  วันที่ 19 ธันวาคม  2545 หน้า 2 

ในภาวะเศรษฐกิจปกติ และในประเทศทุนนิยมประชาธิปไตย ภาคเอกชนจะเป็นผู้นำในการกระตุ้น และพัฒนาเศรษฐกิจ รัฐบาลไม่ควรจะเป็นผู้นำในการกระตุ้นเศรษฐกิจ และชี้นำว่า จะให้เศรษฐกิจเดินทางไปในทิศทางใด 

หากรัฐบาลทำตัวเป็นผู้นำหลักในการกระตุ้นเศรษฐกิจ โดยให้ภาคเอกชนนั่งตาปริบๆ ดำเนินการตามทางที่รัฐบาลได้กำหนดไว้ ประเทศนั้นน่าจะมีลักษณะของการปกครองในระบบสังคมนิยม หรือคอมมิวนิสต์ มากกว่า 

อย่างไรก็ตาม หากภาวะเศรษฐกิจของประเทศนั้นอยู่ในภาวะไม่ปกติ หรือเข้าขั้นวิกฤติ การที่ภาคเอกชนจะทำหน้าที่ผู้นำหลักในการนำพาเศรษฐกิจจึงเกิดขึ้นได้ยาก เนื่องจากในภาวะวิกฤติเศรษฐกิจเกิดการล้มหายตายจากของภาคเอกชนจำนวนมาก เศรษฐกิจอยู่ในภาวะตกต่ำ และมีการว่างงานสูง 

ดังนั้น ในภาวการณ์เช่นนี้ใครควรที่จะมีหน้าที่หลักในการกระตุ้นเศรษฐกิจแทนภาคเอกชน คำตอบคงหลีกไม่พ้นรัฐบาล 

สถานการณ์ข้างต้นเกิดขึ้นในประเทศไทยตั้งแต่ปี 2540 ซึ่งเป็นปีที่เราเกิดวิกฤติเศรษฐกิจ จนต้องเข้าไปขอรับความช่วยเหลือจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ซึ่งผมขอล้อเล่นว่า IMF เป็น International Mother and Father ของประเทศไทย 

ภาคเอกชนของไทยได้รับอานิสงส์จากพิษเศรษฐกิจกันถ้วนหน้า ส่งผลให้เศรษฐกิจไทยหดตัวอย่างรุนแรง และรัฐบาลต้องเข้ามาทำหน้าที่ในการชุบชีวิตให้กับเศรษฐกิจไทย โดยเป็นผู้นำหลักแทนภาคเอกชนในการฟื้นฟู และกระตุ้นเศรษฐกิจให้กลับมาสู่ภาวะปกติโดยเร็ว 

เมื่อรัฐบาลต้องเข้ามาทำหน้าที่ในการกระตุ้นเศรษฐกิจแทนภาคเอกชน รัฐบาลต้องเลือกนโยบายเศรษฐกิจที่มีประสิทธิผล ซึ่งในทางปฏิบัติมีนโยบายเศรษฐกิจสำคัญๆ อยู่ 2 นโยบาย ได้แก่ นโยบายการเงิน และนโยบายการคลัง 

รัฐบาลโดยธนาคารแห่งประเทศไทย คงไม่สามารถที่จะพึ่งพานโยบายการเงินเป็นหลักในการกระตุ้นเศรษฐกิจได้ ตราบใดถ้าแฟนพันธุ์แท้ (สถาบันการเงินเอกชน) ของนโยบายการเงิน ซึ่งเป็นตัวส่งผ่านแรงกระตุ้นทางการเงินเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจยังอ่อนเปลี้ยเสียขาอยู่ และยังไม่สามารถทำหน้าที่ตามปกติที่พึงทำของธนาคารพาณิชย์ได้ ดังนั้น รัฐบาลจึงไม่มีทางเลือกด้านนโยบายเพราะเหลืออยู่ทางเลือกเดียว ได้แก่ นโยบายการคลัง เมื่อรัฐบาลต้องใช้นโยบายการคลังในการกระตุ้นเศรษฐกิจ การทำนโยบายการคลังแบบขาดดุล จึงเป็นสิ่งจำเป็น และต้องทำอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ 

นับตั้งแต่เกิดวิกฤติจนถึงปัจจุบัน รัฐบาลได้ใช้นโยบายการคลังแบบขาดดุลในการฟื้นคืนชีพเศรษฐกิจไทยมาเป็นเวลา 7 ปีแล้ว การที่รัฐบาลได้ดำเนินนโยบายการคลังเช่นนี้ ทำให้มีความกังวลว่า อาจจะก่อให้เกิดวิกฤติทางการคลังได้ เนื่องจากการขาดดุลการคลังเป็นเวลานานๆ เป็นการก่อหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ จนประเทศไม่สามารถรองรับได้ อย่างไรก็ตาม ผมขอชี้แจงเกี่ยวกับประเด็นนี้ว่า การขาดดุลการคลังจะก่อให้เกิดการสร้างหนี้นั้นจริง แต่การขาดดุลการคลังจะก่อให้เกิดวิกฤติการคลังนั้นไม่จริงเสมอไป เรามักจะพิจารณาเกี่ยวกับเรื่องหนี้สาธารณะเพียงด้านเดียว คือ ด้านต้นทุนที่มีต่อประเทศจากการสร้างหนี้ 

หากจะให้ยุติธรรมกับรัฐบาล เราต้องคิดว่ารัฐบาลได้สร้างหนี้สาธารณะ เพื่อการฟื้นฟูหรือการกระตุ้นเศรษฐกิจ รัฐบาลไม่ได้สร้างหนี้สาธารณะขึ้นมาเพื่อความสะใจ การวัดผลสัมฤทธิ์ของการกระตุ้นเศรษฐกิจดังกล่าว โดยมาตรฐานสากลแล้วจะวัดจากการเติบโตของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP) 

ดังนั้น หากสมมติว่ารัฐบาลดำเนินนโยบายขาดดุลการคลัง และสร้างหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นร้อยละ 5 และทำให้ GDP ขยายตัวมากกว่าร้อยละ 5 การสร้างหนี้สาธารณะในระดับดังกล่าวถือว่า ยอมรับได้ และไม่เป็นเหตุที่จะทำให้เกิดวิกฤติการคลังได้ เนื่องจากการสร้างหนี้ดังกล่าวได้เพิ่มรายได้ให้กับประเทศในระดับที่สูงกว่าการสร้างหนี้ เราจึงสามารถ และมีศักยภาพในการชำระหนี้คืนได้ในอนาคต 

ในทางกลับกันหากรัฐบาลได้สร้างหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นในอัตราที่สูงกว่าการเพิ่มขึ้นของรายได้ของประเทศ หรือ GDP ลักษณะของการก่อหนี้เช่นนี้ไม่น่าจะส่งผลดีต่อเศรษฐกิจของประเทศนั้น ดังนั้น ในการวิเคราะห์ และวิจารณ์ประเด็นด้านหนี้สาธารณะนั้น จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องวิเคราะห์ทั้งด้านต้นทุนจากการก่อหนี้ และผลประโยชน์จากการก่อหนี้ (Cost-Benefit Analysis) ไม่ใช่วิเคราะห์แต่เพียงด้านต้นทุนอย่างเดียว 

การดูการเปลี่ยนแปลงของสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP จึงเป็นการวิเคราะห์ด้านหนี้สาธารณะที่เหมาะสมกว่าการดูเฉพาะการเปลี่ยนแปลงหรือการเพิ่มขึ้นของหนี้สาธารณะแต่เพียงอย่างเดียว 

สำหรับประเทศไทยนั้น สัดส่วนของหนี้สาธารณะต่อ GDP ได้ถึงจุดสูงสุดไปแล้วเมื่อปี 2544 และขณะนี้สัดส่วนนี้ได้มีแนวโน้มลดลงเรื่อยๆ จนคาดว่าจะอยู่ในระดับต่ำกว่าร้อยละ 50 ในปีงบประมาณ 2550-2551 การที่สัดส่วนของหนี้สาธารณะต่อ GDP ของไทยได้ลดลงแสดงถึงการที่หนี้สาธารณะที่รัฐบาลได้สร้างนั้นสามารถสร้างรายได้หรือ GDP ให้กับประเทศได้มากกว่าการเพิ่มขึ้นของหนี้สาธารณะ 

การสร้างหนี้สาธารณะของรัฐบาลนี้จึงเป็นประโยชน์ต่อเศรษฐกิจ ไม่ใช่จะเป็นเหตุผลการเกิดวิกฤติการคลังหรือวิกฤติของเศรษฐกิจในอนาคต

อย่างไรก็ตาม หากเรามาพิจารณาองค์ประกอบของหนี้สาธารณะจำนวนประมาณ 2.9 ล้านล้านบาท ซึ่งประมาณ 1 ล้านล้านบาท เป็นหนี้ของรัฐวิสาหกิจนั้น เราน่าจะสบายใจขึ้น และเป็นการเหมาะสมในเชิงเศรษฐศาสตร์การคลัง เมื่อหักหนี้ของรัฐวิสาหกิจออกจากหนี้สาธารณะที่จะเป็นภาระต่องบประมาณแผ่นดิน 

ทั้งนี้ เนื่องจากในประวัติศาสตร์ของไทย ไม่เคยเลยแม้แต่ปีเดียวหรือครั้งเดียวที่รัฐวิสาหกิจไทยจะไม่มีการชำระหนี้หรือเบี้ยวหนี้ รัฐวิสาหกิจไทยได้สร้างความน่าเชื่อถือด้านนี้ดีมาโดยตลอด รัฐบาลไม่เคยใช้งบประมาณแผ่นดินไปชำระหนี้แทนรัฐวิสาหกิจในกรณีมีการชักดาบหรือเบี้ยวหนี้ ดังนั้น หนี้สาธารณะที่จะเป็นภาระต่องบประมาณจึงต่ำกว่า 2.9 ล้านล้านบาทมาก 

อีกประเด็นหนึ่งที่อยากชี้แจงเกี่ยวกับหนี้สาธารณะ ได้แก่ การมองหนี้สาธารณะของรัฐบาลแต่เพียงด้านเดียว โดยไม่ได้มองด้านสินทรัพย์ของรัฐบาลด้วย ในขณะที่บริษัทเอกชนมีหนี้ (liabilities) บริษัทเอกชนก็มีสินทรัพย์ (assets) รัฐบาลก็เช่นเดียวกัน รัฐบาลมีหนี้ และก็มีสินทรัพย์ด้วย 

รัฐบาลมีหนี้สาธารณะขณะนี้ประมาณ 2.9 ล้านล้านบาท แต่รัฐบาลขณะนี้มีสินทรัพย์อยู่ไม่ต่ำกว่า 6 ล้านล้านบาท ประกอบไปด้วย ที่ดินของรัฐ 12.5 ล้านไร่ มูลค่าประมาณ 2 ล้านล้านบาท และสินทรัพย์ของรัฐวิสาหกิจอีกประมาณไม่ต่ำกว่า 4 ล้านล้านบาท 

การที่วิเคราะห์กันว่า คนไทยมีหนี้ติดตัวคนละประมาณ 43,000 บาทต่อคนนั้น ต้องบอกด้วยว่า คนไทยมีสินทรัพย์ติดตัวไม่ต่ำกว่า 90,000 บาทต่อคนด้วย รัฐบาลจึงมีศักยภาพในการสร้างรายได้มาชำระหนี้ได้หากสามารถบริหารจัดการด้านสินทรัพย์ก้อนมหึมาจำนวน 6 ล้านล้านบาท นี้ได้ 

ลองนึกภาพว่าหากรัฐบาลสามารถบริหารสินทรัพย์ก้อนนี้ให้ได้ผลตอบแทนเพียงร้อยละ 1 รายได้จากการบริหารสินทรัพย์นี้จะมีได้ไม่ต่ำกว่า 60,000 ล้านบาท ซึ่งจะสามารถแบ่งเบาภาระของการจัดเก็บภาษีเพื่อการชำระหนี้ได้ระดับหนึ่ง 

ขณะนี้รัฐบาลโดยกระทรวงการคลังได้ให้ความสำคัญอย่างมากต่อการเพิ่มประสิทธิภาพของการบริหารสินทรัพย์ของรัฐ ซึ่งน่าจะเป็นรัฐบาลชุดแรกที่ได้ให้ความสำคัญ และเพิ่มเครื่องมือทางการคลังให้กับรัฐบาลอีกเครื่องมือหนึ่ง นอกเหนือจากเครื่องมือด้านภาษีอากร งบประมาณรายจ่าย การก่อหนี้ และบริหารหนี้สาธารณะ และการบริหารเงินคงคลัง

 

กลับหน้าแรก